對(duì)公安行政強(qiáng)制程序的若干探討

摘要：《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范了行政強(qiáng)制行為。公安機(jī)關(guān)作為實(shí)施行政強(qiáng)制的重要機(jī)關(guān)，要重視對(duì)行政強(qiáng)制的實(shí)施，尤其要重視對(duì)行政強(qiáng)制程序的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步提高對(duì)程序重要性的認(rèn)識(shí)，并規(guī)范行政強(qiáng)制行為。

關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān)；行政強(qiáng)制措施；行政強(qiáng)制執(zhí)行；程序

一、問題的緣起

《行政強(qiáng)制法》2011年6月30日第十一屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過，將于2012年1月1日起施行。這是繼《行政處罰法》和《行政許可法》出臺(tái)之后我國行政法制建設(shè)、規(guī)范行政行為“立法三步曲”中的第三大步。《行政強(qiáng)制法》對(duì)我國的行政機(jī)關(guān)特別是公安系統(tǒng)的行政行為產(chǎn)生巨大的影響，需要我們高度的重視。因?yàn)閷?duì)行政權(quán)的運(yùn)作進(jìn)行控制的最好方法莫過于行政程序。[作者簡(jiǎn)介：毛一根，男，華僑大學(xué)法律碩士，主要研究警察法、刑事訴訟法。

陳紅,余軍.對(duì)我國行政強(qiáng)制措施制度的質(zhì)疑與思考[M].法學(xué)論壇,2001(5).]

《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)以前，我國沒有行政強(qiáng)制的統(tǒng)一立法，只在稅收領(lǐng)域有《稅收征收管理法》，在行政強(qiáng)制主體的設(shè)定、行政強(qiáng)制權(quán)力的分配、行政強(qiáng)制程序的施行等方面都存在著許多問題。首先，實(shí)踐中行政強(qiáng)制權(quán)力的設(shè)定很混亂，究竟應(yīng)當(dāng)什么級(jí)別的政府與法律形式才能設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)力十分模糊。比如縣市政府在自己文件中規(guī)定強(qiáng)制措施的就很普遍。這樣容易導(dǎo)致許多機(jī)關(guān)政府自行濫設(shè)行政強(qiáng)制權(quán)力。其次，在我國規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，也可以申請(qǐng)法院執(zhí)行時(shí)，容易出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。當(dāng)行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行起來有相當(dāng)難度而申請(qǐng)法院執(zhí)行時(shí)，如果法院執(zhí)行起來也很難，它可能會(huì)以行政機(jī)關(guān)有執(zhí)行權(quán)為由而把案件交由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行，出現(xiàn)扯皮。而法律、法規(guī)中沒有規(guī)定哪個(gè)機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政相對(duì)人的權(quán)益更容易遭到侵害。[楊海坤,劉軍.論行政強(qiáng)制執(zhí)行[J].法學(xué)論壇,2000(3).]比如違章建筑是由城建部門還是法院？執(zhí)行主體較為混亂，不利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。再次，行政強(qiáng)制手段的種類十分繁雜。行政強(qiáng)制手段的名稱極不規(guī)范。行政強(qiáng)制手段的設(shè)定基點(diǎn)缺乏同一性。行政強(qiáng)制手段外部邊界缺乏清晰的界定。行政強(qiáng)制手段的內(nèi)部結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)性。[金偉峰.行政強(qiáng)制手段模式的比較與反思[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào):人文社科版,2001(6).]行政機(jī)關(guān)在實(shí)施過程中隨意性較大。行政機(jī)關(guān)一直躲到自由裁量權(quán)這把保護(hù)傘底下了。

這些都暴露了行政強(qiáng)制行為實(shí)施的混亂，然而行政強(qiáng)制行為的實(shí)施內(nèi)容與程序關(guān)系到行政強(qiáng)制行為的效果，又涉及到公民基本法益的保護(hù)問題，需要法律進(jìn)行規(guī)范。在一個(gè)法治社會(huì)，所有權(quán)力的出現(xiàn)都應(yīng)該受到一定的規(guī)范，不受規(guī)范的權(quán)力總是危險(xiǎn)的。控制政府權(quán)力需要強(qiáng)化程序與設(shè)置程序。限于篇幅，本文僅僅關(guān)注《行政強(qiáng)制法》對(duì)公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制行為的程序方面的影響。

二、公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制的方式

公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩個(gè)方面。公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施是指公安機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理的過程中，依法對(duì)公民人身自由進(jìn)行暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的措施。公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行是指公安機(jī)關(guān)或者由公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其組織，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為。

行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行都屬于行政強(qiáng)制，帶有強(qiáng)制性，這是它們的共同點(diǎn)，不同之處在于：首先前提不同。行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提是法定義務(wù)人不履行義務(wù)，但行政強(qiáng)制措施并不一定以當(dāng)事人具有某些法定義務(wù)為前提，而是以可能產(chǎn)生危害社會(huì)的行為為前提。其次目的不同。行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于迫使義務(wù)人履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)；行政強(qiáng)制措施的目的在于預(yù)防、制止危害社會(huì)行為或事件的發(fā)生或蔓延，使人和物保持一定狀態(tài)。再次起因不同。引起行政強(qiáng)制執(zhí)行的原因只能是義務(wù)人的行為，作為或不作為的行為；引起行政強(qiáng)制措施的原因，既可能是行為，也可能是某種狀態(tài)或事件。最后行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)必須有單行法律的特別授權(quán)。[應(yīng)松年.論行政強(qiáng)制執(zhí)行[J].中國法學(xué),1998(3).]

在《行政強(qiáng)制法》規(guī)定以前，公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制制度比較混亂，存在各種各樣的形式，如檢查制度包含盤問、檢查；傳呼、詢問、查證；搜查等。[金偉峰.中國行政強(qiáng)制法律制度[M].北京:法律出版社,2002.23-29.]公安機(jī)關(guān)在人身方面的強(qiáng)制主要集中在強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制拘留等。公安機(jī)關(guān)在財(cái)產(chǎn)方面的強(qiáng)制有強(qiáng)制拆除，查封、扣押、凍結(jié)；對(duì)槍支、刀具以及其他危險(xiǎn)物品的查驗(yàn)、收繳或者限制其使用；對(duì)違章車輛的強(qiáng)制措施等。[張力燕,楊欣.淺談公安行政強(qiáng)制措施的種類[J].遼寧警專學(xué)報(bào),2003(1).]在行為方面的強(qiáng)制主要是專利的強(qiáng)制許可，公安機(jī)關(guān)沒有這方面的權(quán)力。《行政強(qiáng)制法》中對(duì)公安行政強(qiáng)制進(jìn)行了優(yōu)化與明確，具體到公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施的方式有：對(duì)公民人身自由的暫時(shí)性限制；對(duì)場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物的查封；對(duì)財(cái)物的扣押；強(qiáng)行進(jìn)入住宅；法律規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施。通過對(duì)《行政強(qiáng)制法》的解讀，公安人員的行政強(qiáng)制范圍得到了明確與具體化。

三、行政強(qiáng)制的設(shè)定主體

行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)的實(shí)質(zhì)是指有關(guān)行政強(qiáng)制的立法權(quán)。從行政法治的要求而言，對(duì)行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)應(yīng)當(dāng)做出嚴(yán)格的規(guī)范。原則上講，涉及到公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)由法律做出規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件不應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政強(qiáng)制行為。《行政強(qiáng)制法》中明確了行政強(qiáng)制由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定對(duì)涉嫌違法的場(chǎng)所、設(shè)施和財(cái)物的查封或者對(duì)涉嫌違法的財(cái)物的扣押的行政強(qiáng)制措施。不制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定對(duì)涉嫌違法的場(chǎng)所、設(shè)施和財(cái)物的查封或者涉嫌違法的財(cái)物的扣押的行政強(qiáng)制措施。

實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)由法律規(guī)定。公安機(jī)關(guān)自然可以成為實(shí)施行政強(qiáng)制的主體。《交通違章處理程序規(guī)定》、《道路交通管理?xiàng)l例》、《出境入境邊防檢查條例》等法規(guī)中警察就不能適用強(qiáng)制措施了。《人民警察法》《集會(huì)游行示威法》等法律規(guī)范中的行政強(qiáng)制仍然可以適用。《治安管理處罰法》自2006年3月1日起施行。1986年9月5日公布、1994年5月12日修訂公布的《中華人民共和國治安管理處罰條例》同時(shí)廢止，這樣就使《治安管理處罰條例》上升到法律的層次上，公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制就獲得了法律上肯認(rèn)，而不必申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。加之《行政強(qiáng)制法》的通過，為行政行為的合法化提供了前提與依據(jù)。

四、行政強(qiáng)制的條件與程序

《行政強(qiáng)制法》第18條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的程序，包含報(bào)告及批準(zhǔn)、由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施、出示執(zhí)法身份證件、當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人權(quán)利、聽取陳述和申辯、制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄等。《行政強(qiáng)制法》第20條規(guī)定對(duì)限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施除適用本法第18條規(guī)定的程序外，還須遵守下列程序：當(dāng)場(chǎng)告知或者實(shí)施行政強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)、地點(diǎn)和期限；在緊急情況下當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，在返回行政機(jī)關(guān)后，立即向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)；法律規(guī)定的其他程序。《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制的程序規(guī)定了嚴(yán)格的條件，這對(duì)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保證行政強(qiáng)制的合法性將起到很大的作用。

行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供下列材料：行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書；行政機(jī)關(guān)的行政決定書及作出決定的事實(shí)、理由和法定依據(jù)；當(dāng)事人的意見及行政機(jī)關(guān)催告情況；申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的；申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的期限；行政負(fù)責(zé)人簽名及行政機(jī)關(guān)的印章和日期。

《行政強(qiáng)制法》對(duì)“限制公民人身自由”和“進(jìn)入公民住宅”這樣的強(qiáng)制措施規(guī)定了特別的嚴(yán)格程序：進(jìn)入公民住宅實(shí)施強(qiáng)制措施，必須出示縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的行政決定書；對(duì)人身自由當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行強(qiáng)制措施，必須立即告訴家屬和有關(guān)單位實(shí)施的機(jī)關(guān)和實(shí)施地點(diǎn)；在緊急情況下當(dāng)場(chǎng)采取行政強(qiáng)制措施，進(jìn)入公民住宅、限制公民人身自由的，應(yīng)當(dāng)在返回行政機(jī)關(guān)后６小時(shí)內(nèi)補(bǔ)辦手續(xù)。

《行政強(qiáng)制法》第39條還規(guī)定了中止執(zhí)行的情形，第40條規(guī)定應(yīng)當(dāng)終結(jié)執(zhí)行的情形，這些表明立法對(duì)行政強(qiáng)制的克制與審慎，體現(xiàn)了行政強(qiáng)制的不得濫用原則與適當(dāng)原則。誠如韋德所言：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[ [英]威廉·韋德.行政法[M].北京:中國大百科全書出版社,1997.93.]

結(jié)語

良好程序?qū)ΡＷo(hù)當(dāng)事人固然可貴，但在實(shí)際運(yùn)作中不能不考慮到成本與收益的比例。在公安人員的行政強(qiáng)制中需要考量?jī)煞矫娴拇鷥r(jià)：一是法律過程的當(dāng)事人須投入的成本；二是公安人員與程序的投入。比如進(jìn)入公民住宅實(shí)施強(qiáng)制措施，必須出示縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的行政決定書，在一些情況下縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的行政決定書并不能馬上獲得，這樣可能耽誤了行政強(qiáng)制的有效性，因?yàn)榭赡軙?huì)錯(cuò)過最有效的時(shí)間，這就是公安人員成本的付出。這是必須要考量的因素，立法者所能做的就是將成本的付出降到最小值。