中國統計網絡流程的現狀與再造

楊美沂，林 勇

（西北師范大學 經濟管理學院，蘭州 730070）

中國統計網絡流程的現狀與再造

楊美沂，林 勇

（西北師范大學 經濟管理學院，蘭州 730070）

從信息生產角度考查，政府統計如何提高數據的生產、傳遞效率，是一項人們較少研究的課題。文章從生產管理角度出發，以政府統計網絡存在的問題為切入點，認為應當以技術領域為核心結合制度領域和管理領域對統計信息系統進行整合，提出了以數據整合管理為目標的統計網絡流程再造。

數據整合管理；政府統計網絡；流程再造

中國政府統計仍然保留著若干計劃經濟體制的特點，并且滯后于中國經濟體制改革步伐和用戶需求的變化，生產效率不高。政府統計的生產機構、生產方式以及管理模式都迫切需要改革[1]。本文擬站在統計信息網絡角度，以技術領域為核心，綜合考慮制度領域及管理領域的制度變革和管理模式創新，提出統計網絡的流程再造，以提高統計數據生產和傳遞的效率。

1 統計網絡流程現狀及存在主要問題

政府統計是生產和發布統計信息產品、提供統計服務的一種高度復雜的經濟系統，也是一種信息生產系統。我國政府統計系統由政府綜合統計和政府部門統計兩大體系組成，實行雙軌運行，造成了我國統計生產方式呈現分散型的特點。首先表現為政府統計業務機構的設置分散，不能與統計業務流程相對應。我國主要以國民經濟行業或專業統計來設立機構部門，導致各級機構相對獨立，封閉運作，自成體系的按照統計業務流程，完成從制度設計、數據采集、數據分析應用到信息發布各環節的工作[2]。

政府統計管理以統一領導，分級管理為特征，國務院設立國家統計局，負責組織領導和協調全國統計工作。各級地方政府、各部門和企事業組織，根據統計任務的需要設置統計機構和統計人員。

政府統計信息化建設，是從20世紀80年代開始，以微機起步，人機接合，從小到大，一路走來，順利完成了“八五”、“九五”、“十五”統計信息工程建設任務，至今已成為具有大型普查、專項調查及日常統計數據采集加工處理、數據發布及各種專業應用系統，網站系統，辦公自動化系統等較為龐大的統計信息化綜合應用系統。已經擁有連接國家-省-地市的統計信息主干網，網絡數據傳輸已成為統計部門信息采集與交換的主要方式。全面實現了統計數據處理計算機化、數據傳輸網絡化、信息交流網站化，極大地促進了統計改革、創新和發展。

就目前的信息化現狀來看，硬件和網絡的建設已經取得了令人矚目的成績，但統計應用系統的建設卻相對滯后，主要表現為統計信息化管理相對薄弱，統計應用系統仍然存在著低水平重復開發，統計軟件和應用秩序較亂，統計數據資源的采集、管理、服務共享機制仍不健全；長效機制沒有建立，運行維護經費與實際工作需要存在較大差距；對統計信息化建設缺乏統一整體規劃，業務規范和工作流程還存在不合理的地方，使得統計應用系統的建設缺乏通用性、連續性、一致性。

在這樣的管理體制及信息系統設置狀態下，各級地方統計機構在報表制度和統計標準執行、調查對象管理等方面有一定的自主性，同時又受制于同級政府和上級統計部門的雙重領導，受制于各級政府部門的行政干預[3]。由此產生的若干問題是：

第一，制度設計分散，各專業部門各自設計統計指標規范統計標準，使得不同部門間難以協調統一。比較突出的表現是：（1）多頭設計、分別布置的統計報表不適應全球經濟一體化的現代企業經營方向多元化和經濟組織形式的復雜多變。（2）專業設計分散、統計銜接不夠嚴密，專業之間缺乏統一標準，一致性差，易造成信息的交叉、重疊、疏漏和不配套等現象。（3）統計指標過于陳舊，很多不符合現代經濟發展的指標沒有刪除，而對于服務業、能源等新興行業的統計指標嚴重滯后，甚至存在統計盲區。指標體系缺乏完整性，指令性指標多、具有地方特色的指標少；沿用歷史性指標多、創新性指標少。

第二，數據采集分散，表現在各級統計機構對數據采集的管理不統一、不規范。如統計機構內部各部門多頭向調查對象（企業或社會部門）采集統計數據、實施統計管理的現象，不僅會增加調查對象和基層統計單位的統計負擔，還會造成統計調查內容重復，調查指標同義不同名或同名不同義，降低數據質量。雖然各地都各自開發有網上直報和在線采集處理系統，甚至某些省內就有2、3個，但很少有形成行業統一認可的系統，結果反而導致數據采集系統的多和亂，使統計基層部門苦于應付紛雜的采集系統。同時由于不同系統的兼容性問題，使得信息處于分割孤立狀態，也會導致同一數據的重復采集，造成信息浪費和信息技術的重復使用，最終形成高成本低效率的惡性循環。

第三，數據分析應用分散和應用水平低。由于制度設計的分散、數據采集的分散，必然造成大量數據處理與存儲的分散，各專業間數據結構和數據格式標準各異，導致各專業數據處于割裂狀態，無法高效地進行數據挖掘及分析應用。首先體現為我國政府統計工作的思想認識存在弊端，一貫重數據采集處理輕數據管理分析，仍然處于數據分析應用的低端水平。再者缺乏統計網絡流程的規范和相對穩定的信息技術標準，使得各地之間、各地和國家之間的統計信息建設不同步。因此我國各級統計機構應用系統只能自成體系，自建標準，其結果是數據結構不一致，應用軟件之間數據不能方便地進行整合，國家統計局就難以對海量數據統一集中處理，也不能統一進行數據挖掘和更深入分析。

第四，信息發布缺乏規范，難以形成統計數據發布標準化體系。目前，我國政府統計數據發布工作中存在著統計數據發布管理不規范、統計數據發布不能充分滿足社會各界需要、統計數據管理和發布的自動化和智能化不足以及統計知識推廣普及不充分等問題，制約了統計數據發布工作的開展。國際貨幣基金組織倡導的數據公布通用系統（GDDS）和數據公布特殊標準（SDDS），對各國公布數據的范圍、頻率和及時性，公布數據的質量，公布數據的完整性以及公眾獲取數據的方便性四個方面作出規定。我國雖然已經加入了GDDS，但與發達國家的統計數據發布標準化體系還有一定差距，缺乏健全的統計數據發布法律規范，還沒有做到統計數據發布時間標準化、發布渠道標準化、發布程序標準化三個方面。

第五，統計網絡難以自成體系，實行不受外部干預的內部管理。其一，政府統計部門作為政府機構組成部分必然要受制于相關政府的領導；其二，政府官員的政績又直接取決于統計數據的高低；其三，政府統計部門經費來源單一，主要靠政府財政撥款。因此我國政府統計活動易于受到來自外部的人為干擾，難以自成體系。

從統計信息建設角度看，要解決這些問題，需要有數據整合管理的思想，還要有適應整合需要的信息系統結構。實際上，數據整合管理的思路也是符合統計下一步改革的設想的：中國統計學會成立30周年紀念大會暨第十五次全國統計科學討論會上透露，中國統計管理體制改革的近期目標是適度調整專業分工,避免過多交叉；遠期目標是盡快實行全國統計系統的垂直管理。

2 統計數據整合的內容

2.1 數據整合管理核心內容

數據整合管理的核心內容是指在健全完善的政府統計體制基礎上，借助現代信息技術實現政府統計網絡流程中的統一規劃設計、統一數據采集和統一分析應用。因此數據整合不僅是對政府統計信息系統技術架構的一個改造，更是對落后的政府統計體制的改進、對傳統的政府統計管理理念、流程管理模式的徹底再造，是政府統計改革的新途徑，是著眼于提高統計生產效率的一種先進的政府統計綜合模型。

2.2 數據整合管理體系組成

2.2.1 設計標準化

制度設計要遵循統一的標準，這是技術層面實現數據整合必不可少的重要前提。我國目前的統計體制落后，成為實現政府統計網絡流程再造的瓶頸。因此必須首先從制度設計入手，建立一套標準統一的數據調查、整理、報送的工作制度和工作規范，統一流程作業的各項操作標準，通過實現制度領域的數據整合管理，為政府統計網絡流程的技術改造提供科學系統的制度保證和統一規范的管理模式。

2.2.2 技術標準化

以現代信息技術支撐的國家統計信息系統，能全面實現統計工作的網絡化，統計信息技術已經從輔助性工作滲透到統計業務的方方面面，深刻變革著政府統計工作流程，可見信息技術正在成為先進統計生產力的集中代表，正成為推動改革的有力工具，能真正實現統計業務流程中各環節數據的統一集中，因此基于技術領域的整合成為數據整合管理的關鍵內容，而技術標準化又成為技術領域數據整合的核心部分。所謂技術標準化是指在統一規劃設計的前提下，通過信息技術建成國家統一的集數據報送、數據管理、數據分析等于一體的統計數據交換平臺，能夠以統一的直報軟件，規范網上集中數據上報；能夠以統一的元數據庫標準，實現網絡化數據處理，能夠以分布式網絡、資源共享，實現信息統一管理，能夠以技術標準化為依托利用現代信息技術提高政府統計生產效率。

2.2.3 管理標準化

制度領域設計標準化是實現數據整合管理的必要前提和重要保證；技術領域標準化是實現數據整合管理的技術依托和具體手段；而管理領域標準化是數據整合管理最終得以實現的必要條件和良好持續發展的關鍵因素。因為僅建立起數據整合的框架結構，而沒有現代化的管理理念和創新的管理模式，這樣的數據整合管理就會缺少重要的支撐，不能支持統計網絡流程良好持續地運行。必須改革目前的政府統計管理模式，徹底改變我國政府統計“條塊結合”的分散混亂的管理現狀，明確不同統計機構的管理權限，以管理標準化真正實現管理領域數據整合；以標準化的管理制度真正實現對統計網絡流程的科學統一管理。

3 統計網絡流程再造途徑

3.1 政府統計網絡制度變革

（1）預先建立強有力的協調管理機構，負責統一、協調綜合統計部門、專業統計部門之間的標準、調查、信息分離、數據發布及相關科學研究、人才培養等等方面。只有在這一機構的統一管理下，才有可能統一統計標準、規范，包括統一基層提供數據的標準及方式等等；統一系統設置和軟件開發；解決體系建立后的運行維護與協調工作；這是政府統計創新中最重要的環節。統計制度變革將涉及修改統計法律法規、創立新的統計組織和現有組織結構再造、統計資源的重新配置、統計網絡再造、統計管理模式創新等等許多方面。

（2）就制度領域、技術領域和管理領域綜合考慮，按照統計業務、工作流程設置統計機構，也就是將相同的統計業務工作集中在一個部門完成，一方面集中專業資源，節約成本，加強統計生產的集約性；另一方面，各部門呈現上下銜接遞進式的流程作業，工作范圍和職責劃分明確，因此必須打破過去以專業為主的閉循環，再造以流程為主的大循環，建議打破部門、行業、科室、級別等局限,按照統計業務流程分別設立從制度設計到數據采集到數據評估審核到數據加工整理到數據應用分析的職能中心。

（3）建立新型“分類套表”統計報表制度。現行的“一套表”制度作為國家統計制度改革的重要舉措，以打破統計報表按專業自成體系、互補銜接、重復交叉的狀況；改變傳統的統計信息生產方式，促使各專業協同作戰，全面使用計算機“超級匯總，集中處理”統計數據。但由于我國經濟管理體制等客觀原因，目前的“一套表”還不完全是真正意義上的一套表，同樣是分專業布置、分別采集審核、分別匯總處理，尤其是到了基層統計單位，由于分專業設置統計機構，各部門又不得不將“一套表”拆開，分專業布置，基層單位又分專業填報，各專業之間仍然互不銜接，報表形式上是“一套”，實際上是各干各的，僅僅是各種報表在數據處理程序上的簡單匯集而已。要使數據采集工作有一個全新的變化，則必須要建立新型“分類套表”統計報表制度，所謂“套表”體現在將需要向同類調查對象采集的全部統計內容集中統一的布置,以消除不同統計機構對同一基層調查單位的重復布置、重復統計，實現統計調查“統一布置、集中搜集”的指導思想；所謂“分類”體現在按不同的專業特點分別規定統計范圍，不在統計范圍上搞“一刀切”，形成按國民經濟行業劃分的統計報表制度。新型的分類套表制度既能避免指標重復和多頭布置，從制度設計上實現統計數據的集中采集，減輕調查單位的統計負擔，又可以針對不同類型對象建立集中套表，根據各自專業特點靈活設置，按調查對象實際情況“量身定做”統計調查內容。

3.2 政府統計網絡系統技術改造

3.2.1 技術改造的核心架構

（1）建立動態統一的元數據庫

從廣義角度講元數據是關于數據的結構、內容和來源的數據，是說明和解釋數據的數據[4]。因此元數據本身也是數據，可像其它數據一樣存貯在數據庫中，通過構建元數據庫系統，把統計涉及到的各類基本信息納入管理范疇。使得統計基本信息做到統一管理、統一維護，規范現有的統計內部管理體系，為整個統計數據生產流程各個環節提供制度標準、技術標準和管理標準。因此從狹義角度講，即根據數據整合管理的體系結構，應分別建立相應的制度元數據、技術元數據和管理元數據，通過元數據屬性結構描述，對制度設計、數據采集、數據評估、數據分析應用等生產流程進行統一規劃、集中控制和定義解釋，從而實現標準化管理。制度元數據庫的主要功能是規范指標、目錄、報表、規則、調查對象等，建立以元數據庫為標準設計的新型統計調查制度；技術元數據庫則制定有關數據來源、目標定義以及轉換規則，通過規則引擎實現數據的描述一致性、結構一致性和存取一致性；管理元數據庫明確了統計流程中各層級的管理內容、管理權限和規章制度，建立不同級別的標準化統計管理制度。此外系統還可以動態地擴展和維護統計元數據庫，實時優化元數據庫，且以元數據為紐帶，保持不同歷史時期的統計數據的內在聯系，實現統計數據的共享，為數據倉庫、數據挖掘技術的應用以及開展統計分析、統計預測等后續應用奠定基礎。

（2）建立統一的數據采集處理平臺

統計業務處理系統的有效運行必須以統一的數據采集處理平臺為基礎，該平臺廣泛采用統計直報的方式構建靈活快速的統計數據采集體系，對基層統計數據進行方便、靈活、高效的采集、審核、匯總，此外還具備臨時性調查數據采集、處理、存儲等功能。平臺的建設采用B/S(Browse/Server)方式與C/S(Client/Server)方式相結合的三層架構模式（WEB服務器+應用服務器+數據庫服務器），實現與統計名錄庫系統的動態接口，以保證本平臺中各專業的字典庫都要能從統一的名錄庫中生成。通過引用元數據標準和元數據庫體系來驅動統計業務流程，將統計報表設計、數據采集、數據審核評估、數據加工處理系列的統計業務集于一個“平臺”完成，使數據采集平臺逐步由 “網上直報”的單一功能發展成可支撐全部采集處理業務的集成功能,從而構成一個面向所有統計調查對象、基層信息采集者、政府機構和信息需求機構的統一的業務處理平臺。B/S結構將業務處理程序與業務展示程序分離開來，處理程序放在服務器端，展示程序開發統一的瀏覽器軟件安裝在客戶端，減輕客戶端負擔，既方便數據傳輸，擴充報送用戶數量，又充分體現收集數據的門戶開放性，因此B/S結構適用于公開性的數據采集。C/S結構將全部業務處理程序與業務展示程序集中放置在客戶端，僅將需共享處理的數據放在服務器端，一方面提高了數據傳輸的安全性；另一方面客戶端通過應用系統具有事務處理和進行復雜數據運算的強大功能。因此 C/S結構適用于數據的定義和系統內部的數據交換。將這兩種模式緊密結合,數據傳輸即快捷又準確。

（3）建立分布式網絡實時數據倉庫

將分布式網絡技術與數據倉庫實時技術相結合，采用客戶端瀏覽器、Web服務器、Application服務器的三層體系結構B/S/S，基于Web技術和ODS操作性數據存儲技術，在后臺建立分布式網絡實時數據倉庫，即時數據的查詢和分析，可通過ODS技術動態的對數據進行更新和查詢；而歷史數據的挖掘分析，可根據不同的分析需求建立不同主題的多維數據庫，支持用戶進行數據的切片、旋轉、上卷和下鉆等操作，實現對多維數據庫的聯機分析處理（OLAP）、數據挖掘[5]。數據倉庫的核心結構如圖1所示。

3.2.2 新技術架構下的網絡流程圖

基于以上技術改造核心架構，新的政府統計網絡流程如圖2所示。

3.2.3 技術改造的相對性

以上技術改造實則是為統計網絡流程的整合提供了一個數據大集中環境，但是大集中只是手段不是目的，信息技術本身并不能解決統計業務和管理中存在的問題，而只是從IT架構上提供了一個可操作的強大平臺。對于網絡遍及全國的統計機構來說，在增加了信息實時交互、信息共享的同時，靈活性不足、統一管理的風險和技術風險增大等問題也相應存在，任何一個支點上發生的故障都會影響到全國網絡，這樣的風險是不可小覷的。因此基于技術改造的數據整合管理應該是相對的。為此，首先要最大程度地保障統計數據的安全，優化數據資源；其次中央要賦予各級地方統計機構一定的操作控制權限，允許地方各級省級機構根據自身特點，構建一些外掛的系統平臺和統一的數據接口，提供滿足本地區經濟發展的個性化服務。

3.3 政府統計網絡管理模式創新

（1）政府統計質量管理標準化體系

基于IT技術治理政府統計管理，必須頒布一套政府統計質量管理標準化體系。這些年我國政府統計的信息化水平也在不斷提高，尤其是一些發達地區，網絡環境和硬件環境都達到了先進水平，但統計數據的真實性仍然備受質疑，撇去地方官員對統計數據的干擾不談，缺乏質量管理理念和管理標準規范成為重要的影響因素。因此必須建立一套與國際接軌的政府統計質量管理標準化體系，強化數據生產的每一個環節，為每一道生產工序提供相關質量標準和管理守則，做到統計產品生產過程的質量管理定量化和標準化，并逐步實現政府統計全面質量管理由“規范化”向“標準化”的跨越，提高我國政府統計數據質量水平。

（2）縱向管理與橫向管理相結合

對于新型的政府統計網絡流程，必須打破以前“統一領導，分級負責，條塊結合”的混亂的政府統計管理模式，而采取縱向流程管理與橫向權限管理相結合的全新的政府統計管理模式。所謂縱向流程管理就是按照數據生產的全流程從制度設計到數據采集到數據應用分析到信息發布采用一條龍作業管理，上下工序緊密銜接，前道工序保障后道工序順利開展，后道工序又是前道工序的延續和統一，從而協調生產線上統計數據的可比性和一致性，提高統計網絡的綜合協調能力；所謂橫向權限管理就是將一條龍縱向流程的每一環節展開，按照不同的權限層級進行管理，使各級統計機構的工作人員能夠各司其職，各負其責，明確流程中每一項任務的責任人，可根據用戶的不同權限享有不同密級，實現不同內容、不同時間的信息共享，避免越權行事或擅離職守造成的管理混亂，加強對統計網絡流程的全面科學管理。

以數據整合管理為目標的政府統計網絡流程再造，是一項系統工程，需要進行更加充分的理論研究和改革實驗，需要統籌規劃，統一安排。本文對此只做了初步的探討，還有許多有待研究和澄清的問題。

[1]林勇.基于博弈變動分析的政府統計帕累托改進研究[J].財經研究,2009,(1).

[2]皮垂燕.我國統計數據質量存在的問題及政策取向[J].經濟師，2007，（7）.

[3]Carsten A,Holz.China's Statistical System in Transition:Challenges,Data Problems,and Institutional Innovations[J].Review of Income and Wealth，2004，50（3）.

[4]薛薇.基于信息技術的統計信息系統[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[5]杜棟.現代統計信息系統理論與實踐[M].北京：清華大學出版社，2004.

C829.23;C816

A

1002－6487（2011）11－0008-04

國家自然科學基金資助項目（70963011）

楊美沂（1979-），女，安徽來安人，碩士，講師，研究方向：管理決策、統計信息化。

林 勇（1959-），男，四川成都人，碩士，教授，研究方向：統計創新、人力資源管理測量。

亦 民)