我國城市大氣污染控制綜合管理對策

李 培 王 新 柴發合 王淑蘭 王鍔一 胡 敏 王瑞斌 嚴 剛 任洪巖 吳玉萍 謝永明

（1．環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035；2．中國環境科學研究院，北京 100012；3．環境保護部污染控制司，北京 100035；4．北京大學環境科學與工程學院，北京 100871；5．中國環境監測總站，北京 100012；6．環境保護部環境規劃院，北京 100012；7．環境保護部環境工程評估中心，北京 100012；8．環境保護部環境與經濟研究中心，北京 100029）

我國城市大氣污染控制綜合管理對策

李 培1王 新1柴發合2王淑蘭2王鍔一3胡 敏4王瑞斌5嚴 剛6任洪巖7吳玉萍7謝永明1

（1．環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035；2．中國環境科學研究院，北京 100012；3．環境保護部污染控制司，北京 100035；4．北京大學環境科學與工程學院，北京 100871；5．中國環境監測總站，北京 100012；6．環境保護部環境規劃院，北京 100012；7．環境保護部環境工程評估中心，北京 100012；8．環境保護部環境與經濟研究中心，北京 100029）

為探索“十二五”期間我國大氣污染控制途徑，本文針對我國大氣顆粒物污染的區域性、復合性、復雜性特征和控制與治理任務的嚴峻形勢，在回顧、總結和系統分析我國大氣污染控制的歷程和經驗基礎上，解析我國大氣顆粒物的主要來源和途徑，探討大氣顆粒物控制綜合管理模式，提出大氣顆粒物污染控制的相應政策建議。當前顆粒物成為我國大氣污染最主要的污染物，且成為城市環境質量達標的關鍵指標，而目前大氣環境質量管理體制和政策不能有效地解決顆粒物污染問題。因此，必須以保護人民身體健康為出發點，以改善城市和區域大氣環境質量為目標，以削減一次顆粒物排放量為主線，以控制PM10、PM2.5以及其他污染物為重點，以科學的環境政策和產業與能源戰略優化經濟發展，綜合運用法律、經濟、信息、行政、技術等綜合措施，盡快制定實施《城市環境空氣質量綜合管理辦法》和《城市環境空氣質量達標規劃編制技術指南》，構建全國大氣顆粒物污染控制政策措施體系。

城市；大氣顆粒物污染；污染控制；政策建議

1 我國城市大氣質量概況

改革開放以來，我國城市建設得到快速發展，城市數量達到660多座，城市化率由不足20%增長到41.7%。目前我國國內生產總值的65.5%、第二產業增加值的64%和第三產業增加值的86%都來自城市。另一方面，由于城市承擔了嚴重的生活、生產和交通等壓力，城市空氣質量受到不同程度的影響。空氣的污染又反過來作用于城市功能的發揮，對人們的生活、生產活動和健康造成嚴重的危害。

根據2009年全國612個大陸城市上報的空氣質量監測數據，有26個城市達到空氣質量一級標準，占4.2%；二級標準的城市為479個，占78.3%；三級標準的城市為99個，占16.2%；劣于三級標準的城市有8個，占1.3%（見表1）。全國地級及以上城市的達標比例為79.6%，縣級城市的達標比例為85.6%。未達二級標準的城市中，地級以上城市有65個，其中37個是重點城市，其余42個城市為縣級城市。113個環保重點城市中，有1/3左右的城市空氣質量未達到國家二級標準。地級及以上城市中，四川的馬爾康、康定，云南的香格里拉、景洪，新疆的塔城、阿勒泰，海南的三亞、海口，廣東的汕尾、梅州、陽江和河源12個城市的空氣質量達到一級標準。

表1 城市空氣質量級別分布

近年來，我國城市空氣污染防治工作得到加強，通過實施工業污染防治、點源面源集中整治、機動車污染防治、提高能源利用效率等綜合措施，盡管我國城市環境空氣質量有所好轉，環保重點城市環境空氣質量逐年改善，但城市空氣污染嚴峻的形勢并未發生根本轉變。研究表明，我國城市空氣質量首要污染物可吸入顆粒污染物超標情況嚴重；二氧化硫濃度依然維持在高水平，為歐美等發達國家的2～4倍。雖然達標城市的比例從31.1% 提高到38.6%，未達標的城市比例從40.5% 下降到30.3%。但是隨著城市機動車的快速增長，我國城市大氣污染已由煤煙型污染向煤煙型-機動車復合型污染轉變，增加了控制與治理的難度。

未來五至十年是我國加快推進城市化進程的黃金時期，城市化率年均增長一個百分點左右，有望提高至55-60%，城市地區的人口、資源、環境等矛盾將更加突出。國務院辦公廳轉發環境保護部等部門《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》中強調“強化城市空氣質量分級管理”、執行“城市環境空氣質量綜合管理辦法”、強化政府宏觀調控措施、確保實現“十二五”環保目標，這是“十二五”環境保護規劃的重要組成部分，也是指導城市經濟發展、產業布局、能源消費和大氣污染物排放控制的需要。積極開展我國城市大氣污染控制綜合管理研究，是貫徹國務院轉發的指導意見精神，落實“十二五”環保規劃，為實現“十二五”環保目標提供科學的依據。

2 我國大氣顆粒物污染控制簡要回顧

表2總結了我國大氣污染控制的主要幾個階段，從表中不難看出，氣溶顆粒物污染控制一直是我國政府大氣污染防治的重點。我國大氣污染控制工作可以分為四個階段。以1973年國務院第一次全國環境保護會議為標志的第一階段，開展了以工業點源治理為主的大氣污染防治工作。這一時期，我國大氣污染防治工作主要以改造鍋爐、消煙除塵、控制大氣點源污染為主。

第二階段是從上世紀80年代國家正式頒布《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣法》）開始，確立了以防治煤煙型污染為主的大氣污染防治基本方針，燃煤煙塵污染防治成為我國當時的大氣污染防治重點。在這一時期，我國將大氣污染防治從點源治理進入了綜合防治階段，結合國民經濟調整，改變城市結構和布局，編制污染防治規劃；結合企業技術改造和資源綜合利用，防治工業污染；節約能源和改變城市能源結構，綜合防治煤煙型污染。通過企業和工業布局調整，對污染嚴重的企業實行關、停、并、轉、遷。這些手段和措施對控制大氣環境的急劇惡化發揮了一定作用。

上個世紀90年代至2000年可以總結為第三階段。我國大氣污染防治工作開始從濃度控制向總量控制轉變，從城市環境綜合整治向區域污染控制轉變，進入了一個新的歷史階段。在制訂法律法規、建立監督管理體系、加強大氣污染防治措施、防治技術開發和推廣等方面做了大量工作，有效地推動了大氣顆粒物污染防治工作。在此期間，國務院批準了SO2和酸雨控制為主的“兩控區”劃分方案，并提出了相應的配套政策，兩控區的劃分不僅促進了我國酸雨和二氧化硫的綜合防治工作，而且在我國大氣顆粒物污染防治進程中發揮了重要的作用。

進入21世紀，大氣污染控制全面進入了主要大氣污染物排放總量控制的新的階段（第四階段）。 2000年4月，《大氣法》的第二次修改，規定了重點區域實行排放總量控制與排污許可證制度，嚴格規定了大氣污染物排放底線，對污染物排放種類和數量實行排污費征收制度，加大了超標排放的處罰和機動車污染控制的力度，提出劃定大氣污染控制重點城市和規定達標期限，加強城市揚塵污染防治措施等。

尤其是2003年以來全國火電企業對大氣污染物控制力度不斷加強，新投產的燃煤機組除塵器的平均效率在99%以上，一批燃煤電廠裝設了電布袋或布袋除塵器，有力地推動了火電廠煙塵治理。與2003年相比，2006年底的火電廠裝機容量增長了67.1%，發電量增長了49.3%，而煙塵排放量僅增加了12.1%，煙塵排放濃度也由2003年的2.1g/kWh降低至2006年的1.6g/kWh。全國火電企業對大氣污染物控制力度不斷加強，新投產的燃煤機組除塵器的平均效率在99%以上，一批燃煤電廠裝設了電布袋或布袋除塵器，有力地推動了火電廠煙塵治理。從2006年起，雖然我國煤炭消耗量劇增，但工業粉塵和煙塵排放量卻得到持續降低。

表2 我國大氣污染控制歷程

同時，國家頒布了2004年開始實施的《火電廠大氣污染物排放標準》GB13223－2003。與先前的《火電廠大氣污染物排放標準》GB13223－1996相比，煙塵排放濃度從原來的200～600mg/Nm3變為50～600mg/Nm3。雖然采取了一系列政策法規措施，但是我國的煙塵排放標準高于其它國家和地區（表3）。

表3 各國家或地區火電廠煙塵排放標準比較

3 環境地理分布對大氣顆粒物污染的影響

大量研究表明，環境和地理的差異對城市大氣顆粒物污染源產生一定的影響。為了了解環境和地理對城市大氣顆粒物污染的影響，分析未達標城市中顆粒物來源，在現有監測數據的基礎上，按照超標污染物種類對城市進行統計分類，SO2一項污染物超標、PM10一項污染物超標、SO2和PM10兩項污染物都超標等三種類型。

320個地級以上城市僅SO2一項污染物超標的城市就有13個，占4.1%。主要包括銅陵、遵義、凱里、都勻、石嘴山、昭通等以煤炭資源開發利用、金屬冶煉和化工產業為主導向行業的能源資源型城市，這些城市主要分布在貴州、廣西、云南、四川、甘肅、寧夏、河南、河北、安徽等省份。

PM10一項污染物超標的城市有38個，占11.9%。按PM10來源不同可分成三種類型：第一種是北京、天津、重慶、成都、西安等機動車保有量大、二次污染嚴重的大中城市；第二種是徐州、鞍山、邯鄲、榆樹、寶雞、岳陽等這類以煤炭、冶煉、石化產業為主的工業城市；第三種是吐魯番、庫爾勒、阿圖什、固原等以礦產資源開發為主，同時又易受沙塵影響的城市。

SO2和PM10兩項污染物都超標的城市有15個，占比為4.69%。主要是攀枝花、棗莊、淄博、臨沂、聊城、烏海、株洲、太原、烏魯木齊等以煤炭開采、煤炭大量使用為主的工業城市，主要分布在山東、新疆、內蒙古、湖南、湖北、四川、陜西等省份中，其中山東省獨占8個城市。地級以上城市各中污染類型占比關系見表1。分析結果表明，2009年PM10仍是我國大多數超標城市的首要污染物。

3.1 北方城市污染特征

北方超標城市以PM10超標為主，部分城市兼有SO2超標。PM10超標占北方超標城市的85.2%。代表性城市包括石家莊、邯鄲、沈陽、鞍山；有51.9%的城市SO2超標，其中山東棗莊、聊城、濟寧等城市SO2和PM10兩項均超標，占北方超標城市的37.3%。

北方城市干旱少雨，裸露地相對較多，多為揚塵污染。冬季采暖以煤炭為主要能源，燃煤導致SO2和煙塵排放較高，以及工業和機動車排放形成的復合型污染物，使部分城市PM10和SO2超標。研究表明，華北平原城市以煙塵、工業、機動車復合污染為主要特征，東北和西北城市擴散條件較好，主要以揚塵污染為主要特征。

圖1 地級以上城市各種超標類型占比關系

3.2 西部城市污染特征

由于受荒漠和沙塵影響較大，西部超標城市表現為自然來源的PM10污染特征。PM10超標占西部超標城市的85.2%，如甘肅、寧夏、內蒙古、新疆等地區的部分城市；有25.9%的城市SO2超標，其中以煤炭資源開發利用為主、人口密度相對集中的城市兼有SO2超標，如烏魯木齊、延安、烏海等，占西部超標城市的14.8%。

3.3 南方城市污染特征

南方超標城市情況相對復雜。我國南方城市按地理位置大致可以分東南和西南部城市。東南部城市，以泛長三角州為中心輻射的區域，工業水平相對較為發達、經濟發展水平相對較高，以工業和機動車排放污染相復合引起的PM10超標為主要污染特征，如湖北的武漢、湖南的岳陽等城市均為PM10超標，這類城市占南方超標城市的34.0%。而貴州、云南、廣西等省份的西南部城市如遵義、昭通、柳州等，能源、資源較多，主要以能源開采，資源加工為支柱產業，導致SO2超標，這類城市占南方超標城市的34.0%。

總體說來，我國地域遼闊，自然狀況、資源條件、產業結構、社會發展和經濟水平差異顯著，從而導致大氣污染源排放結構有顯著差異，空氣污染具有明顯的地域分布特征。按空氣質量未達標城市地理空間分布情況示于圖2。

4 城市大氣顆粒物污染控制政策建議

圖2 我國空氣質量未達標城市分類空間分布狀況

城市大氣顆粒物源解析結果表明，不同城市顆粒物污染既有相似的特征，又有不同的特點。作為以燃煤為主要能源的發展中國家，我國城市都面臨著某些相似的問題，例如揚塵、二次生成、燃煤和機動車排放是大多數城市顆粒物污染的重要來源。同時，我國幅員遼闊，城市之間的地理環境、生態環境、生活方式、工業生產、能源結構等方面有很大差異，造成了大氣顆粒物的來源比例不盡相同，例如生物質燃燒、再懸浮塵、工業粉塵，只是部分城市面臨的問題。在制定城市大氣顆粒物污染控制方案時，既要考慮城市所在地區的共同特征，又要因地制宜，考慮每個城市的個性特征。

20世紀70年代末我國的大氣環境問題引起關注的30多年以來，大氣污染防治工作經歷了從點源治理到集中控制、從城市環境綜合整治到區域污染控制的轉變，大氣污染防治的法規、標準及管理體系已初步形成，大氣顆粒物污染加重的趨勢在一定程度上和范圍內已有所減緩，大氣顆粒物污染取得了一定的治理效果。但是，由于我國經濟高速發展，再加上能源結構以煤為主，能源浪費嚴重，工業結構和布局不合理，工業發展水平不平衡，環保投資渠道不暢，管理力度不夠，機動車污染控制尚未建立起有效的運行機制，環境管理監督力度不健全等原因，我國大氣顆粒物污染的區域性、復合性、復雜性特征顯現，大氣顆粒物污染治理任務仍十分嚴峻，尤其是細顆粒物（PM2.5）污染對人體健康的影響日益嚴重，建立PM2.5監測體系，加強PM2.5對人體健康的研究已刻不容緩。

根據以上分析，建議從政策法規和技術兩個層面加強科學指導和城市環境大氣質量的管理。

3.1 政策法規層面的建議

3.1.1 修訂《大氣法》

《中華人民共和國大氣污染防治法》是我國大氣環境保護的重要法律依據。大氣法對防治我國的大氣顆粒物污染，保護和改善生活環境和生態環境，保障人體健康，促進社會與經濟的持續發展發揮了重要作用。但是隨著大氣污染顆粒物控制PM10基礎上將加強PM2.5控制，《大氣法》中的一些條款不適應大氣顆粒污染物控制目標，操作性不強，實施難度很大，尤其是大氣顆粒物污染條款需要修訂。建議在立法目標、行為規范、法律實施程序、法律責任等方面做出比較明確、具體的規定，進一步豐富大氣法內容，加強其可操作性。

3.1.2 完善環境質量標準，健全顆粒物監控體系

我國部分城市和地區PM2.5的污染已非常嚴重，其污染水平之高令人吃驚。我國目前仍沒有PM2.5的參考限制指標。建議盡快啟動我國PM2.5標準的制訂工作，為大氣細顆粒物污染控制提供法規依據。

根據我國區域污染特點和不同地區的經濟發展水平，在“十二五”期間，以現有SO2、NO2、PM10三項指標為基礎，逐步增加O3、PM2.5、CO監測。建議制訂相應的監測規劃，健全顆粒物監控體系，逐步建立全國細顆粒物監測網絡。

大量研究結果表明，PM2.5是“霾”的重要貢獻者。建議修訂PM10標準，制定PM2.5標準，分階段實施。PM10實施WHO第二階段目標：日均值0.1 mg/m3，年均值0.05 mg/m3；PM2.5標準按照WHO第一階段目標：日均值（0.075 mg/m3）作為我國第一階段二級標準日均值目標，年均值（0.035 mg/m3）作為我國第二階段二級標準年均值目標。

3.1.3 加強執法力度，提高違法成本

盡管我國大氣污染防治法規標準建設和大氣污染控制工作取得了很大進展，但環境管理力度有待加強，相應的大氣污染防治（包括顆粒物污染防治）經濟政策不配套，有法不依，執法不嚴，違法不糾的現象仍然十分嚴重。建議加強大氣污染執法力度，提高違法成本。

3.1.4 完善大氣污染控制的經濟政策

我國的環境保護政策以行政命令型為主，這導致大氣污染控制成本高、效率低。企業所從事的生產經營活動是一種經濟行為，應把這種經濟行為中所伴隨的污染物的排放－外部成本，合理納入企業的損益平衡，充分運用市場經濟手段，使企業控制排污成為一種自覺的經濟行為。建議建立我國排污權有償取得與排污交易市場機制。

3.1.5 盡快頒布《城市環境空氣質量綜合管理辦法》和《城市環境空氣質量達標規劃編制技術指南》

從完善大氣污染重點區域的聯防聯控機制入手，依據國務院辦公廳轉發環境保護部等部門“關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量指導意見的通知（國辦發〔2010〕33號）”，強化城市空氣質量分級管理，實現城市環境空氣質量管理科學化、規范化、智能化。建議國家盡快頒布《城市環境空氣質量綜合管理辦法》和《城市環境空氣質量達標方案編制技術指南》。

3.2 技術層面政策的建議

3.2.1 完善城市群區域空氣質量監測管理體系

隨著對大氣顆粒物治理措施的落實，我國城市大氣顆粒物污染已經呈現改善的趨勢，PM10已經得到一定的控制，粒徑更小，對健康、能見度影響更為重要的大氣細顆粒物PM2.5問題受到關注。建議各級政府應該加強對大氣顆粒物污染特征和源解析的研究，完善包括PM10，PM2.5在內的城市群區域空氣質量檢測管理體系。

3.2.2 加強顆粒物污染物（SO2、NOx、揮發性有機物等）監控系統建設

由于二次顆粒物是由氣態前體物在大氣環境中被氧化而產生的，對二次組分的控制措施也要從兩方面展開。首先是控制二次顆粒物組分的氣態前體物，其次是控制造成大氣氧化性增強的關鍵物種的排放。

在“十一五”規劃中，SO2作為強制指標進行總量控制，因此，2009年，主要城市SO2年平均濃度與2005年相比下降了24.6%。除了加強SO2總量控制以外，對NOx 也應實行國家層面的總量控制。建議制定NOx 排放相關法律和標準，調整空氣質量標準中NOx的濃度。

3.2.3 控制燃煤源點源和面源

燃煤產生的顆粒物和SO2及NOx對中國幾乎所有的城市都有較大影響。因此，強化燃煤控制是進行城市大氣質量管理的重點。建議對大型鍋爐的除塵與脫硫脫硝與除塵改造，減少并逐步替代沒有煙氣處理的中小鍋爐，淘汰工藝落后、污染嚴重的工業。進一步推行熱電聯供，煤氣化工程等措施，推廣使用清潔能源。

3.2.4 減緩機動車尾氣排放

隨著人們收入的逐步提高，機動車保有量的增長還將持續。對機動車尾氣源的控制，需要通過加強道路的管理與建設來實現，建議嚴禁超標車輛的行駛，逐步淘汰較高污染的車輛。

3.2.5 控制揚塵和區域生物質來源

基于揚塵源是我國大部分地區PM10的最重要來源這一事實，治理揚塵是治理大氣顆粒物污染的關鍵。在城市（尤其是北方城市）空氣質量達標方案的制定中，要更多的考慮減少揚塵源的排放，制定針對本地土壤塵、道路揚塵以及建筑施工塵的相應措施。建議實施城市綠色生態工程，建設城市森林系統，加強建筑工地管理。

生物質燃燒是一個重要的大氣顆粒物來源，一般產生于城市之外的鄉村地區，減少市郊和鄉村地區大范圍戶外生物質燃燒。建議加強區域間協調，建立農村生物材料的回收系統，提高稻草和甘蔗等生物質的綜合利用。

3.2.6 調整產業結構，減少顆粒物排放

不同城市工業結構不同，工業粉塵對顆粒物污染的貢獻也有很大差異。重化行業是中國煙塵、工業粉塵、二氧化硫和氮氧化物等污染物的主要來源。調整產業結構是從源頭解決污染排放最為有效的措施和手段，通過調整產業結構，不僅能夠有效控制顆粒物排放，而且能夠大幅度降低二氧化硫、氮氧化物等污染物的排放量。

4 研究結論

當前顆粒物成為我國大氣污染最主要的污染物，且成為城市環境質量達標的關鍵指標，而目前大氣環境質量管理體制和政策不能有效地解決顆粒物污染問題。因此，必須以保護人民身體健康為出發點，以改善城市和區域大氣環境質量為目標，以削減一次顆粒物排放量為主線，以控制PM10、PM2.5以及其他污染物為重點，以科學的環境政策和產業與能源戰略優化經濟發展，綜合運用法律、經濟、信息、行政、技術等綜合措施，構建全國大氣顆粒物污染控制政策措施體系。具體應抓好以下兩個層面的工作：一是從管理層面看，我國大氣污染控制工作應從單一的目標管理轉向綜合目標管理，認真貫徹落實國務院《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》精神，提高我國城市大氣污染控制綜合管理能力和水平的有效途徑；二是從技術層面看，為加強城市環境空氣質量達標方案編制的科學性和規范性，提高達標方案的可操作性和針對性，應制訂《城市環境空氣質量綜合管理辦法》和《城市環境空氣質量達標方案編制技術指南》，指導各地城市環境空氣質量達標方案的編制和實施工作，為實現環保“十二五”規劃目標提供管理保障，進一步促進我國大氣污染控制管理的科學化和規范化。

［1］ 世界銀行．《中國大氣污染控制綜合管理研究報告》［R］．2011年3月.

［2］ 環境保護部．《2007中國環境質量報告》［M］．北京：環境科學出版社，2008.

［3］ 環境保護部．《2008中國環境質量報告》［M］．北京：環境科學出版社，2009.

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Recommandation and Suggestion on Policy and Measures for Air Pollution Control Integrated Management in China

LI Pei1WANG Xin1CHAI Fahe2WANG Shulan2WANG Eyi3HU Min4WANG Ruibin5GANG Yan6REN Hongyan7WU Yuping8XIE Yongming1

(1. Foreign Economic Cooperation Offi ce, Ministry of Environmental Protection of P. R. C., Beijing 100035; 2. Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012; 3. Department of Pollution Prevention and Control, Ministry of Environmental Protection of P. R. C.,Beijing 100035; 4. College of Environmental Sciences and Engineering, Peking University, Beijing 100871; 5. China National Environmental Monitoring Center, Beijing, 100012; 6. Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012; 7. China Environmental Impact Assessment Center for MEP, Beijing. 100012; 8. Policy Research Center for Environment and Economy of MEP, Beijing 100029.)

This paper summarized, analyzed and studied on the status, main sources, as well as generation mechanism of particulate matters (PM).Based on the summarization of the status, sources of PM and the experiences on the implementation of PM control and reduction during the 11thfi ve years period, the relevant recommendation and suggestion on policy and measures have been proposed in this study. The results of the study indicated that with automobile rose rapidly in cities, the air pollution is gradually changed from pollution of coal-burning to coal-automobile comprehensive pollution. The sources and characteristics of PM in North, South and Western part are big difference. But the main sources of particulate matters PM is similar as suspended dust, including soil dust, road dust, cement and construction dust, coal dust and industrial dust. The recommendation and suggestion have been proposed from two different levels, law/regulation level and technical level in this paper. The recommendation and suggestion in this study have scientifi c and practice value for controlling particulate matters and helpful for the implementation of air pollution control during the 12thfi ve years planning.

City; Particulate Matters; Pollution Control; Policy recommendation

X513

A

1673-288X（2011）05-0008-07

項目資助： 世界銀行《中國大氣污染控制綜合管理研究》 (項目編號： 7156190).

李培, 副主任, 主要研究方向為環境管理.