維修養(yǎng)護(hù)資金“以獎代補(bǔ)”政策應(yīng)用探討

董大鵬，于玲君

2003年，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，逐步取消了勞動積累工和義務(wù)工，給大規(guī)模開展農(nóng)田水利基本建設(shè)帶來極大的影響，出現(xiàn)了組織群眾議事難、發(fā)動群眾投勞難、籌措資金難、“一事一議”往往議而不決等一系列問題。為適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革要求，改革和完善農(nóng)田水利建設(shè)政策體系、投入方式、組織形式，促進(jìn)新時期農(nóng)田水利建設(shè)健康發(fā)展，2005年10月6日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部五部委《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2005〕50號），要求“規(guī)范農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理和資金使用。完善補(bǔ)助方式。主要用于補(bǔ)助項(xiàng)目建設(shè)的材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)及機(jī)械作業(yè)費(fèi)，具體方式可采取項(xiàng)目管理或‘以獎代補(bǔ)’的辦法。”這是“以獎代補(bǔ)”在國家文件上首次出現(xiàn)。

1 “以獎代補(bǔ)”政策的出臺背景

2014年1月19日中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)〔2014〕1號）提出“開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)，落實(shí)小型水利工程管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)。通過以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，探索農(nóng)田水利基本建設(shè)新機(jī)制。”

2014年11月3日，山東省水利廳、財(cái)政廳、發(fā)展和改革委員會《關(guān)于開展小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》（魯水農(nóng)字〔2014〕52號）提出“探索完善項(xiàng)目補(bǔ)助方式。積極探索以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等建設(shè)模式。”

2015年8月18日，德州市水利局、財(cái)政局轉(zhuǎn)發(fā)省水利廳、財(cái)政廳《關(guān)于編制2015年農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目實(shí)施方案的通知》中提出“用于日常保養(yǎng)維護(hù)和維修的農(nóng)田水利維護(hù)項(xiàng)目，要堅(jiān)持因地制宜、改革創(chuàng)新，積極采取‘政府購買公共服務(wù)’的方式，引導(dǎo)具有資質(zhì)的專業(yè)服務(wù)隊(duì)、社會組織、公司企業(yè)等參與農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)；也可采取‘以獎代補(bǔ)’的方式，對工程管護(hù)效果好的各類農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)主體給予獎勵。”這是“以獎代補(bǔ)”政策首次在維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目中提出。

2018年2月24日，水利部印發(fā)《深化農(nóng)田水利改革的指導(dǎo)意見》（水農(nóng)〔2018〕54號）明確了“以獎代補(bǔ)”資金可以在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理方面使用。

2 武城縣“以獎代補(bǔ)”政策應(yīng)用實(shí)例

2.1 基本情況

武城縣屬海河流域衛(wèi)運(yùn)河系，經(jīng)過多年建設(shè)，已形成了“五縱四橫”的灌排骨干水利系統(tǒng)。武城縣現(xiàn)有頭屯、呂洼、辛王莊3大灌區(qū)，輻射灌溉面積2.58萬hm2，全部實(shí)現(xiàn)了節(jié)水灌溉現(xiàn)代化。3大灌區(qū)現(xiàn)有水利管護(hù)人員159人。全縣已建成小農(nóng)水泵站88座，在建11座。

2.2 農(nóng)田水利改革情況

按照省水利廳的要求，2014年12月武城縣列入國家級農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)縣。武城縣委、縣政府高度重視，成立了由縣長任組長的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，不斷創(chuàng)新投融資機(jī)制，完善產(chǎn)權(quán)制度和監(jiān)管體制，積極推進(jìn)農(nóng)田水利改革，縣政府先后出臺了《關(guān)于改革小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目實(shí)施方式的指導(dǎo)意見》《關(guān)于小型農(nóng)田水利工程確權(quán)登記頒證的指導(dǎo)意見（試行）》等一系列政策扶持文件。2014—2016年共完成投資1360萬元，極大促進(jìn)了農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)管理和維護(hù)。2015年6月18日全省改革試點(diǎn)現(xiàn)場會在武城召開后，武城縣在省、市水利部門的指導(dǎo)支持下，全方位深度改革，大力度激發(fā)活力，以市場為導(dǎo)向，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以政府監(jiān)管、公司運(yùn)營、協(xié)會管護(hù)、市場推進(jìn)為抓手，以服務(wù)群眾為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，建立了長效運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，全縣88座泵站實(shí)現(xiàn)了長效利用。今年以來，武城縣農(nóng)田水利灌溉公司灌溉服務(wù)中心累計(jì)澆灌農(nóng)田及經(jīng)濟(jì)作物2.33萬hm2，受益群眾7萬戶，公司實(shí)現(xiàn)效益160萬元，農(nóng)民協(xié)會（泵站站長）實(shí)現(xiàn)人均收益1.2萬元。小農(nóng)水已成為灌區(qū)農(nóng)民及用水大戶的貼心工程。

2.3 “以獎代補(bǔ)”政策的實(shí)施

1）依據(jù)國家級改革試點(diǎn)縣要求落實(shí)獎補(bǔ)資金。武城縣作為試點(diǎn)縣，2013—2018年全縣共籌集農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金1696萬元，其中列支“以獎代補(bǔ)”資金共計(jì)357萬元。

2）出臺相關(guān)獎補(bǔ)政策。2015年6月，縣政府印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)武城縣小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)暫行辦法和武城縣小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)績效考評辦法（試行）的通知》（武政字〔2015〕18號），兩個辦法的出臺，規(guī)范了管護(hù)組織與職責(zé)、管護(hù)模式、管護(hù)措施、管護(hù)資金籌集和使用等方面內(nèi)容，明確了對管護(hù)組織的考評依據(jù)和內(nèi)容及考評效果的運(yùn)用，建立了以政府績效考評為基本依據(jù)的獎懲辦法。

3）完成產(chǎn)權(quán)制度改革。2015年10月，縣水務(wù)局組織召開全縣農(nóng)田灌溉工作會議，會議明確了財(cái)政資金投資建設(shè)的農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)主體，宣讀了考核制度，現(xiàn)場頒發(fā)了51座泵站的產(chǎn)權(quán)證和使用權(quán)證，并與各鎮(zhèn)村推薦的51名泵站站長簽訂了管護(hù)協(xié)議書，明晰了工程產(chǎn)權(quán)，完成了產(chǎn)權(quán)移交。

2.4 存在的問題

1）考評措施不具體。雖然縣政府印發(fā)了績效考評辦法，但具體獎補(bǔ)金額尚未明確，不能作為獎補(bǔ)的直接依據(jù)。

2）管護(hù)主體單一。武城縣自改革試點(diǎn)實(shí)施以來，采取“公司化”運(yùn)行模式，2010—2017年所建88座泵站產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)全部移交給農(nóng)水公司一家，管護(hù)主體比較單一。

3）干部“不敢為”問題。自黨的十八大以來，存在干部干事“不敢為”問題。主要表現(xiàn)為“三怕”：一怕工作失誤、冒風(fēng)險。擔(dān)心踩到紅線、觸犯規(guī)則，把“不出事”作為最大原則；二怕觸及利益、得罪人。擔(dān)心引火燒身、擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任，畏首畏尾、縮手縮腳、患得患失；三怕媒體炒作、成熱點(diǎn)。不善于、不習(xí)慣在媒體關(guān)注和公眾監(jiān)督下推進(jìn)工作。

3 實(shí)施“以獎代補(bǔ)”政策建議措施

1）細(xì)化考評措施。進(jìn)一步出臺“以獎代補(bǔ)”考評實(shí)施細(xì)則，規(guī)范獎補(bǔ)程序，明確獎補(bǔ)金額，將三年“以獎代補(bǔ)”資金打捆使用，集中獎補(bǔ)。

2）發(fā)展多種形式的管護(hù)主體，開展“灌溉管理提升”活動。將2018年定為“灌溉管理提升年”，開展“農(nóng)田灌溉管理服務(wù)”競賽。通過比賽成績，采取“以獎代補(bǔ)”的形式對農(nóng)田灌溉管理服務(wù)較好的管護(hù)主體進(jìn)行獎勵，通過“以獎代補(bǔ)”機(jī)制發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，激發(fā)農(nóng)民群眾和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體參與農(nóng)田水利建設(shè)管理積極性，搞活經(jīng)營權(quán)，提升全縣農(nóng)田灌溉管理服務(wù)水平。

3）加強(qiáng)調(diào)查研究。把調(diào)查研究作為抓好工作落實(shí)、解決問題的重要方法。著力消除怕觸紅線的思想負(fù)擔(dān)，克服“怕”字，嚴(yán)格按規(guī)矩辦事、依法行政、秉公用權(quán)，對符合中央精神、符合改革方向、符合法律法規(guī)規(guī)定的事大膽去做。

4）加強(qiáng)溝通交流。一是加強(qiáng)同其他國家級試點(diǎn)縣的溝通交流，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；二是加強(qiáng)同上級部門溝通交流，省水利廳印發(fā)了定點(diǎn)聯(lián)系制度，為各試點(diǎn)縣搭建了溝通交流平臺，要充分利用平臺，勤溝通、多交流，促進(jìn)工作扎實(shí)快速開展。