礦區礦產和土地資源一體化審批管理模式研究及設計

宋 瑩,趙艷玲,信 凱,王志勇

(1.中國礦業大學 (北京),北京100083;2.河南省國土資源廳信息中心,河南鄭州450016)

1 研究背景

根據我國法律規定,取得礦業權并不當然地取得行使礦產資源所需土地的土地使用權,同樣擁有土地使用權也不當然擁有其土地范圍內的礦業權[1]。因此,企業對礦區的礦產資源實施開發利用,既需要取得地下資源的礦業權,也需要取得地面以上的土地使用權。

從法律層面看,礦業權和土地使用權是由兩套法律規范的,如果要取得需要兩套不同的程序,實際上,這兩套程序的執行都是在同一個部門——國土資源管理部門的職能范圍內。如果一個礦山企業希望取得開采礦產資源的權利,至少要到國土資源管理部門辦理采礦權審批中的設立采礦權劃定礦區范圍審批、采礦權新設,建設用地審批中的建設項目用地預審、建設項目用地審批、建設用地的供應審批、土地登記發證等審批手續,而且這些審批事項之間是密切相關的。如用地預審是用地審批的前置審批程序,兩者有很多內容的審查是重復的,需要參與審查的內部部門也是重復的,在用地審批時還要求申請人提供新設采礦權的審批資料。并且,由于我國執行最嚴格的土地管理制度,近幾年對礦業權的取得門檻也越來越高,因此辦理過程非常復雜,資料非常繁瑣。因此,如果能夠協調礦業權與礦業用地的審批,將是非常有意義的。

2 目前的研究現狀

很多學者研究礦業權和礦業用地的土地使用權之間的關系,分析兩者之間的沖突,以及由此產生的各種影響,探討解決辦法。但大部分是從法律層面進行探討,有的甚至提出土地所有權和礦產資源所有權合并[2],從矛盾的根源解決問題。但是,從國家根本法律制度層面解決問題是一件復雜的事情,即使可行也需要一個非常漫長的過程。如果能從管理方法和技術的層面提出解決方法,雖然不能從根本上解決所有的矛盾,但是也能夠解決很多現實問題,并且容易執行,能起到立竿見影的效果。

在現實中,各地的國土資源管理部門通過政務系統建設來提高行政審批效率,建設統一的電子政務管理平臺,把土地審批和礦產資源審批的相關事項都部署到統一的系統平臺上運行。并實行省、市、縣各級管理部門的聯動審批,內部各個部門由手工審批時的串行會審制度改為并行會審制度,大大提高了審批效率。如河南省的“建設用地動態監督管理系統”[3]、湖北省的礦政管理系統“一張圖管礦”[4]、遼寧建設了省級“電子政務管理平臺”、國土資源部建設了“國土資源綜合監管平臺”[5]等。

這些系統統一的特點是,電子政務管理平臺是統一的,各個子系統在一個統一的平臺上,但是子系統本身是獨立運行的,是在系統平臺的層面實現了業務的整合。這些系統雖然在平臺建設層面實現了“礦產和土地資源的一體化管理”,但在每個審批事項的審批過程中沒有發生關聯,并沒有實現審批事項、審批過程、審批資料層面的整合。

本文設計一種管理方式,對涉及礦產資源開采活動的所有審批事項進行統一管理,實現審批事項層面的業務整合。這種礦產和土地資源一體化審批管理模式,就是項目審批管理模式。

3 項目審批管理模式及系統原型

項目審批管理模式,就是把某一個礦區的礦產資源開采活動視為一個項目,設置唯一的項目名稱和項目編號,把開采活動中需要實施的所有審批事項,統一到這個項目中進行管理。通過項目的模式對所有審批事項進行整合和關聯,從審批程序、內容的層面進行整合。

項目審批管理的主要內容,包括以下三個方面:

一是通過對礦產資源開采相關的審批事項進行具體分析,對重復的審批環節與審批內容予以精簡,提高行政審批效率,降低人力成本、時間成本和經濟成本。

二是通過對審批程序和審批資料進行分析,對行政審批活動進行改造,對審批程序是否合乎邏輯予以分析控制,增加審批資料的關聯審查和空間數據的關聯分析,增加行政審批中的監督管理,提高行政審批能力。

三是對項目實施一體化的管理,將審批資料和審批數據進行統一管理,為審批中的資料關聯審查和空間數據的關聯審查提供支持,也便于對項目進行數據查詢和整體分析,提高行政管理能力。

通過項目審批管理方式,可以實現對當前的行政審批過程的改造,改變行政審批方式,提高審批效率,提高行政審批能力。這種方式主要在業務層面進行具體分析,重視業務邏輯的合理性,可操作性強,具有很強的實用性,對目前的管理工作具有很好的使用價值。

3.1 行政審批環節的精簡

通過項目審批管理方式,可以對礦區開采全過程涉及的十幾個審批事項進行整合,對審批事項的審批環節進行調整和精簡。并且,越是在后期的審批事項,可能精簡的審批環節就越多。以省級建設用地審批為例,建設用地預審、新設采礦權審批是建設用地審批的前置環節,通過對三個流程進行關聯分析和整合,可以將后續的建設用地審批流程予以精簡。“河南省建設用地動態監督管理系統”[3]在2009年建成,建成后一直在運行。本文把此系統作為現狀研究的基礎,對三個子系統的審批資料、審批程序進行分析和整合。

表1是典型的礦山用地的審批方式。“單獨選址建設項目用地審批”在省級審批時,需要提交的審批資料,一共42項。通過和建設用地預審、新設采礦權審批這兩個子系統相對比可以看到,有4項是在采礦權審批中形成的資料,有13項是在建設用地預審中已審查過。目前對審批活動實施分割管理,這些重復審查的資料必須再次提供審查,在項目審批管理模式中,這些審查過的資料就不需要重復審查了。因此,這17項重復審查的資料可以取消,只需要提供25項資料即可。所以,僅用地審批這個環節,就可以節省審查工作量的40%,并且,這些資料一般需要經過縣、市、省國土資源管理部門的三級審查,有的還要經過國務院的審查,每個級別的國土資源管理部門都能夠減少審查工作量。

圖1是典型的礦山用地審批流程圖——單獨選址項目建設用地審查流程,是省級國土資源管理部門的審查程序,主要審批過程是經過八個業務處室的會審,再經過發文核稿,經領導們審批后上報省政府和國務院,得到批準后再把結果返回市局。

表1 單獨選址建設項目用地審批[6]

由表1資料分析,合并后的建設用地審批流程,有17項資料不再需要審查。結合各處室的審查職責能夠看出,環境處、利用處、開發處不需要在建設用地審批中進行審查了,因此,這三個處室的會審環節可以取消;地籍處、耕保處、規劃處這三個處室對某些資料的審查任務沒有了,因此,這三個處室在建設用地審批流程的審查工作量也大大減少了。如圖1所示,虛線框顯示的環節為經過整合,審查內容大量減少的處室;灰色實心框顯示的環節為經過整合,可以刪除的審查處室。

圖1 報國務院或省政府批準單獨選址項目建設用地審查流程

3.2 行政審批中的程序控制

圖2是筆者設計的礦產與土地資源一體化審批管理系統 (簡稱礦地一體化)的原型,展示了經過改造后的用地預審子系統、采礦審批子系統、用地審批子系統,實施項目統一管理的項目管理子系統,對審批后實施監管的統籌年檢子系統。

審批事項整合后,不僅能夠對審批過程進行精簡,還能夠對審批流程進行邏輯控制。圖2所示的是建設用地審批子系統的邏輯控制功能。在審批事項開始時,系統自動對建設項目用地審核的前置事項,即建設項目用地預審、新設采礦權審批程序,進行審查該項目是否完成了這兩個審批程序。界面顯示的是新設采礦權審批程序沒有完成,提示不能進行用地審批。

在系統中,對這些審批事項間的邏輯關系建立完整的控制體系,通過技術手段予以強制性的控制,還可以對即將過審批期限的審批子系統進行預警提示,增加事前控制功能,減少違法違規現象的發生。

3.3 行政審批中資料的關聯審查和空間數據的關聯分析

在項目審批管理模式下,對同一個項目所有審批事項的資料進行統一管理,在行政審批中,可以對不同審批事項中的申請資料進行關聯審查,能夠更加深入地審查審批資料的合理性,提高行政審批能力。

如圖3所示,圖片的底圖是建設用地審批子系統進行資料審查時列出的全部資料,上半部分是用地審批中必須提交的25項資料,下半部分是以前審批事項審查過的資料,包括前文分析的17項重復提交的資料,還包括其他已經審查過的資料,即項目所有提交過的資料都能夠列出備查。圖3展示的是對建設用地預審中提交的基本農田保護圖進行查看的界面。

圖2 建設用地審批子系統的邏輯控制

圖3 建設用地審批子系統資料關聯審查

3.4 項目統一管理

通過項目審批管理模式,可以對項目整個審批過程和審批資料實施統一管理,有助于對整個項目進行數據查詢和數據分析。

圖4是對一個項目曾經經歷的所有審批事項的一體化展示:從圖4中可以看出,此項目是一個探礦轉采礦的審批項目,經歷了探礦權的2個審批事項,采礦權審批環節的4個審批事項,建設用地的4個審批事項,采礦權審批后還經過了一次變更和一次轉讓。從審批時間能夠看出,最后一次審批是采礦權轉讓的審批。從這個表格能夠一目了然地看出此項目經歷的所有審批事項,以及每個審批事項的起止時間。在現實中,有一些年限較長的項目,采礦權經歷了多次變更、轉讓,或者在不同的開采階段,多次申請建設用地,這樣的統一展示就顯得很有意義,可以幫助管理者對項目整個審批過程和目前的狀態有很清楚的了解。

圖5展示的是項目審批審批事項、審批程序、審批環節的聯動查詢,選中圖4項目經歷的3～6四個審批事項,可以看到這四個審查事項中每一個的審批程序 (圖5的中間圖層),如新設采礦權審批是省級國土資源管理部門進行審批的,并讓市縣級國土資源管理部門進行會審,選中新設采礦權審批的省級審批 (中級層的深色圈),可以看到它的全部審批環節,每個環節的名稱、辦理部門、辦理人、接收和辦結市級,辦理結果等信息。

圖4 項目審批事項一體化展示圖

圖5 項目審批審批事項、審批程序、審批環節的聯動查詢圖

4 項目審批管理模式的評述

通過項目管理的方法,實現了對現有所有行政審批事項的整合,節約了行政審批的時間成本和人力成本,提高了行政審批效率和能力,為公眾提供更加高效便捷的服務。

項目審批管理模式是從方法和手段的層面解決問題,不需要突破現有的法律框架,解決行政管理中重復審批、低效管理的問題,實現行政審批事項的整合。和法律法規層面的變革相比,更易于實施、方便執行,更直接有效。項目審批管理模式和計算機信息技術緊密結合,借助信息化技術工具,實現整合和統一。

項目審批管理模式,為建立健全行政審批運行、管理和監督的長效機制,實現國土資源行政制度改革的目標發揮重要作用,為國土資源保障國民經濟更快更好發展起到促進作用,體現出我國以人為本、執政為民的理念。

[1] 鐘京濤.我國礦業用地使用權的設置與改革 [J].國土資源,2003(1):29-31.

[2] 王春英,趙娥.探索適合我國國情的礦產資源利用管理制度 [J].資源與產業,2008(4):80-83.

[3] 河南省國土資源廳網站.河南省國土資源廳建設用地監督管理信息系統、網絡安全、數據中心項目 [EB/OL].2008-11-07.

[4] 丁全利.湖北“一張圖”管礦試點取得階段性成效網站[N].中國國土資源報.2010-10-11

[5] 國土資源綜合信息監管平臺 [J].國土資源信息化,2009(4).

[6] 河南省建設用地動態建設管理系統詳細設計說明書[R].2009.