頁巖氣招標欲破礦權堅冰

■文/濟 民

頁巖氣招標欲破礦權堅冰

■文/濟 民

本次頁巖氣勘探區塊招標制度改革是一次大膽的嘗試，有可能成為國內石油礦業權改革的里程碑，以及中國油氣礦業權改革的“使命承載者”。

近日國土資源部宣布，今后國家將逐步放開頁巖氣礦業權，鼓勵多種資本投入，頁巖氣區塊招標成為國內油氣礦業權改革的“試驗田”。此項改革一旦順利推進并取得成功，那么中國油氣礦業權制度革命性的變革時代或許就會為期不遠。

千呼萬喚的改革

相對于煤炭等資源礦業權，我國油氣礦業權具有高度壟斷特征。一直以來，我國油氣礦業權改革呼聲大，但是進展緩慢。2010年國家在應對金融危機過程中，通過加大投資刺激經濟發展，在原有基礎上出臺了新的《非公36條》，重申鼓勵和引導民間資本進入基礎產業，同時鼓勵和引導民間資本重組聯合和參與國有企業改革，積極參與國際競爭。

其實，國家此前也不斷嘗試礦產資源探礦權改革。在新“非公36條”出臺之前的2010年3月，國土部下發《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》（國土資源部發[2009]200號），對探礦權管理提出了更加嚴格的要求。200號文件的總體精神是加快礦權流轉，隱含的制度前提就是有多元化的投資主體。這一點與之后的新“非公36條”的精神是一致的。

因此，可以說2010年出臺的這兩項制度較之以往的制度改革力度要大，取得實質性進展的可能性也要大。這兩項制度的出臺，再一次引發了關于油氣礦業權改革的討論。

關于我國的石油探礦權制度，可以從《礦產資源法》、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》等文件中找到相關規定。

在統一的法制背景下，石油探礦權的審批在實踐中有特殊性。我國的煤炭資源探礦權審批機關是地方政府，但石油探礦權的審批權則集中在國土資源部，這是由我國特殊的國情所決定的。我國石油天然氣對國民經濟建設具有重要戰略意義，但是資源相對稀缺，而經濟社會的發展對石油的需求卻日益劇增，每年國內的石油生產能力遠遠不能滿足需要，石油對外依存度逐年增加。正是基于這一現實國情，我國政府對石油探礦權的審批非常審慎，調控力度從嚴，表現在我國獲石油探礦權主體資格的企業數量并不多，石油勘查業競爭程度不高。

上世紀90年代，石油勘探業的發展過程中一直有打破探礦權壟斷的呼聲，理論根據就是《國務院鼓勵支持非公有制經濟發展的若干意見》（簡稱“非公36條”）。該意見是國內第一個促進非公經濟發展的系統性政策文件。允許非公有資本進入壟斷行業和領域是“非公36條”的重要內容之一。“非公36條”從理論和邏輯上講與《礦產資源法》及其配套法規并不矛盾，因為后者并未明確說明三大石油公司是法定的石油探礦權主體。但“非公36條”2006年出臺后并沒有得到有力的執行，只是引發了社會各界關于打破行業壟斷的思考，影響效應也僅局限于此，之后石油探礦權的格局仍繼續得以維持。

此次頁巖氣區塊招標工作一旦取得進展，且帶來了國內頁巖氣儲產量的增長，那么頁巖氣礦業權改革效應就一定會成為中國整個油氣礦業權改革的“推進器”。

轉換思維的新發現

進入新世紀后，我國經濟維持了高速增長態勢。受經濟增長驅動，石油需求快速上升至56%，目前正在以較快速度向60%的水平發展。與持續增長的石油消費相比，我國的石油供給能力相對有限。盡管國內石油產量也保持了穩中有升，但從國內油田生產情況看，資源條件變差，生產成本上升等已成為困擾老油田的普遍性問題。

基于避免石油供給危機、保障國家能源安全的需要，國內學界和業界從多個層面對石油安全供應體系的構建進行探討。時至今日，國內關于這一問題的認識普遍具有技術思維的特征。換而言之，很多人僅從加快技術創新、做好規劃角度出發對這個問題進行思考，對敏感性的體制機制問題涉及較少。

近年，國內一些地方出現了“油荒”、“氣荒”等事件，在探討這些事件的成因時有人喊出了“油荒氣荒是體制之慌”的口號。這樣的評論可謂一語中的。很多人可能意識不到體制機制本身就是一種生產要素，而且這種要素有時所起到的作用比資本、技術等要素更為關鍵。

美國是油氣生產大國，成功的要訣之一就是美國的油氣勘探開發市場開放自由，有數千家的公司企業從事油氣生產。有學者對石油公司的股權結構和儲產量規模之間的關系進行過統計分析，發現股權中國有比例與儲產量規模呈負相關關系。這個結論在一定程度上說明投資主體的多元化是一個石油公司油氣儲產量保持規模競爭力的重要因素。對這個認識做一下聯想和引申就會發現，如果一個國家的石油勘探開發產業具有多元化投資主體，那么相對于較為單一的投資主體結構，儲產量增長可能更具優勢。

期待改革的波及效應

2010年，美國天然氣產量中頁巖氣的比例占據了較高水平。作為非常規天然氣，頁巖氣產量超過常規天然氣產量給全球油氣行業帶來了不小的思想沖擊。受此影響，很多國家開始重新定位國內頁巖氣產業發展并調整規劃。

對于中國而言，借鑒美國經驗和發展模式，加快發展國內頁巖氣產業尤其必要。因為中國的石油天然氣需求量大，增長速度快，“開源”是當務之急。本次頁巖氣勘探區塊招標制度改革是一次大膽的嘗試，有可能成為國內石油礦業權改革具有里程碑意義的事件。

新“非公36條”和探礦權制度雖然出臺，但要防止在執行過程中被弱化已經成為人們的共識。因為以往的政策執行過程中就遇到類似問題，導致政策執行沒有達到人們的期望效應。因此，加快石油勘探開發管理體制和運行機制改革，爭取在探礦權制度改革方面取得突破的關鍵在于政府。

就目前形勢看，要想真正推進改革，政府需在探礦權制度改革和“非公36條”的執行方面雙管齊下。“非公36條”政策的宗旨是理順經濟運行體系，推動投資主體多元化，這也是石油探礦權制度改革的大背景。只有經濟環境得以改善，作為其中一部分內容的探礦權制度改革方可得以有效推進。在政策的執行方面，目前的主流聲音是先行試點，以點帶面，有序推進。

可能也是偶然當中的必然，頁巖氣區塊招標制度改革實際上就是建立了這樣一個試點。有消息稱，國土資源部的思路是逐步放開頁巖氣礦業權，鼓勵多種資本投入。接下來的區塊招標主體資格將不僅局限于國有石油企業，而且有海外油氣勘探經驗的企業、有實力的其他企業均可進入頁巖氣開發領域。

因此，我們有理由相信，頁巖氣礦業權改革有可能是中國油氣礦業權改革的“使命承載者”。此次頁巖氣區塊招標工作一旦取得進展，且帶來了國內頁巖氣儲產量的實質性增長，那么頁巖氣礦業權改革效應就一定會成為中國整個油氣礦業權改革的“推進器”。