基于府際博弈的跨行政區流域水污染治理困境分析

李 勝 陳曉春

(湖南大學政治與公共管理學院，湖南長沙410082)

基于府際博弈的跨行政區流域水污染治理困境分析

李 勝 陳曉春

(湖南大學政治與公共管理學院，湖南長沙410082)

水資源短缺和水污染是我國面臨的重要環境問題。受流域自然整體性和流動性的影響，某一行政區的污染通常可以通過水體向另一個或多個行政區轉移。傳統理論上，人們認為造成跨行政區流域水污染治理困境的主要原因是經濟增長方式、產業結構、環境執法效率和管理體制的障礙。實際上，以上因素難以從根本上解釋跨行政區流域水污染的治理困境。文章運用博弈理論對流域污染治理中中央政府和地方政府之間的信號傳遞博弈，以及流域上下游地方政府之間的污染治理博弈進行了分析，結果表明:在區域利益、信息不對稱和缺乏激勵機制的影響下，地方政府很難真正履行中央政府的治理政策，而污染外部性和利益沖突則使各行政區之間難以達成合作治理，府際博弈的非理性均衡成為跨行政區流域水污染治理困境的深層次原因。鑒于此，跨行政區流域水污染治理必須理解政府的角色和行為，才能找到有效的治理對策。中央政府有必要增強政策威脅的置信度，提高監督和懲治水平，克服地方政府和污染企業達成利益同盟，并通過重復博弈建立行政區之間的流域合作治理機制。

府際博弈;跨行政區;流域;水污染

在環境污染日趨嚴重的情況下，加強污染防治己成為各國政府的共識。近年來，中國政府不斷加強對環境保護的立法和投資力度。據統計，截至2008年11月，中國共有環境污染防治法律6部、自然資源保護法律15部、行政法規50多項，制定國家環境標準800多項，軍隊環境保護法規和規章10余部，簽署多邊國際環境條約51項，國務院行政部門、地方人民代表大會和地方政府為實施國家環境保護法律而制定和頒布的規章及地方法規達660余件［1］。然而，就在中國環境法制和治理投資迅猛發展的同時，中國的流域水質卻并沒有得到明顯改善，甚至在一定程度上流域整體水質優于Ⅲ類水的比例呈下降趨勢(見圖1)。圖1反映的狀況，讓人不得不思考這些問題:為什么在環境治理投資和環境法制迅猛發展的同時，環境的整體質量卻存在惡化態勢?中國環境保護部(含前環保總局)掀起的一系列“零點行動”和“環保風暴”，能否對中國的環境保護和污染治理起到持續的威懾作用?該如何使中國的污染防治走向一個良好的均衡狀態?為解決這些問題，必須對跨行政區流域水污染治理困境的成因進行深層次的梳理，才能找到有效的治理方式。

圖1 環境治理投入與流域水質變化趨勢Fig．1 Input of environmental governance and basin water quality trend

1 府際博弈:跨行政區流域水污染治理困境的深層次原因

1．1 跨行政區流域水污染的概念和性質

跨行政區污染是指超越國家、省或其他行政轄區政治管理邊界的物理外部性。一般而言，具有流動介質的物體污染都有可能產生跨區域問題，比如空氣和水。本文所指跨行政區污染不指超越國家邊界的污染，僅指一國范圍內超越省(直轄市、自治區)、市、縣、鄉邊界的污染。跨界斷面水質是衡量跨行政區流域水污染的重要指標。一般而言，第i地區的水質是通過函數f由前i－1個地區累積形成的，即上游地區不僅對下游地區的環境質量產生直接影響，還對其下游地區以下的各地區環境質量產生直接影響［2－3］。在跨行政區流域水污染上，如果污染物排放水平在上游i地區和下游i+1地區的交界處達到了邊界水質標準，則不存在跨行政區污染問題;如果超過了跨界水質標準，就產生了跨行政區污染問題。

曾文慧指出中國環境惡化程度的加深突出表現在跨行政區的污染事故和糾紛上，而其中最為嚴重和典型的是流域污染問題［4］。跨行政區流域水污染與一般污染的不同之處不僅在于它是一種可轉移的外部性，更在于其涉及的主體——政府，既是本區域環境污染的規制者，又是跨行政區污染治理的談判方，甚至其本身就是污染的排放者。污染的溢出效應使各行政區無法單獨對污染進行有效的治理，對污染來源地區來說，控制本地企業的污染甚至因此影響本地的經濟發展而使其他地區受益并不一定是理性的選擇;而受污染的行政區則無法對轄區外的企業污染行為進行規制，或者說執行成本太高而不能實現。

1．2 跨行政區流域水污染治理困境的傳統理論解析及與府際博弈的契合

在目前的國內外研究中，對于流域水污染的成因和治理困境，大部分學者認為主要原因是粗放型的經濟增長方式［5－8］、管理體制障礙［9－12］和制度不完善［13－15］等，而較少從府際博弈的角度研究跨行政區流域水污染問題。筆者以為，這些觀點對于解釋我國流域水污染的成因及治理困境是有益的，但卻無法從根本上解釋為什么污染總是更多的在跨行政區的地方發生，尤其是不能解釋為什么一些地方政府偏好做出“損人利己”，甚至“損人不利己”的選擇?因此，必須對跨行政區流域水污染治理困境進行深層次的分析，而這一分析的起點就是各行政區圍繞著區域利益而展開的博弈關系。王紹光和胡鞍鋼在《中國國家能力報告》一書寫到:“改革開放以來，地方政府(主要是省區政府)的獨立性和自主權迅速擴大，已經成為具有獨立經濟社會利益和獨立發展目標的利益群體。它導致中央與地方關系發生了重大轉變，即由過去以行政組織為主要基礎的行政服從關系，轉向以相對經濟實體為基礎的對策博弈關系”。

府際博弈即政府間的博弈關系。“上有政策、下有對策”是人們對中央與地方政府間博弈關系的形象描述，地方政府間的競爭與合作則是地方政府間博弈關系的另一表現形式。在本文中，府際博弈指中央政府和地方政府間，以及地方政府和地方政府間，在一定的規則約束下，依靠所掌握的信息，如何進行決策及這種決策的均衡問題。

將府際博弈的研究視角聚焦在跨行政區流域水污染這類公共性問題上的可行性和科學性正如府際關系研究學者嚴強在《公共行政的府際關系研究》中所說:“在社會轉型和經濟體制轉軌時期對府際關系的研究，除了要繼續關注中央和省兩級政府間行政外，應當更多地將研究的焦點聚集在對跨域公共事務管理中地方政府間的過度競爭及其行為扭曲的考察上”［16］。跨行政區流域水污染在表象上是因為粗放的經濟發展方式和產業結構不合理，但實質上更深層的原因是政府的行政不作為和地方保護造成的，而導致這一行為的原因又主要是地方政府之間在經濟和政治上的過度競爭。可見，無論是經濟增長方式、管理體制障礙還是制度不合理，都是發生在利益的基礎上，圍繞著利益而展開的府際博弈才是跨行政區流域水污染治理困境的深層次原因。

2 理論模擬:跨行政區流域水污染府際博弈

為證明府際博弈對跨行政區流域水污染治理的影響，本文借助博弈理論對中央政府和地方政府信號傳遞，以及地方政府與地方政府之間的博弈進行分析，以期找到中央政府和地方政府在跨行政區流域水污染治理中的行為特性，以及彼此的均衡點和可能的治理方法。

2．1 中央和地方信號傳遞博弈

信息是博弈的一個關鍵要素。現實生活中，由于信息的不完全性，很多時候參與人只能依靠收集到的信息來判斷其他參與人的類型。博弈是一種相機行動的決策方案，為了避免自身的真實類型被其他參與人識別，參與人有可能發出一些虛假的信號以蒙蔽其他參與人，因此信號的傳遞和甄別對每一個參與人都極其重要，也是博弈模型建構的主要方面。根據委托——代理理論，地方政府是中央政府的代理人，擁有私人信息。在信號傳遞博弈中，地方政府首先選擇行動，將自身的信號傳遞出去，中央政府根據自身接收到的信號選擇行動。假設在信號傳遞博弈中存在地方政府和中央政府兩個參與人，即i=1，2;地方政府是參與人1，稱為信號發送者，用L表示;中央政府是參與人2，稱為信號接受者，用S表示。地方政府的類型是私人信息，中央政府的類型是公共信息。地方政府和中央政府的關系可以看成是一個2×2的聲明博弈，根據信號傳遞博弈的表示方法，對博弈順序作如下描述:

(1)自然首先選擇L的類型θ，假設L的類型分為兩種:嚴格執行中央政策者，敷衍執行中央政策者。L知道自身的類型，但S不知道，只知道L屬于θ的先驗概率p=p(θ)，其中嚴格執行的概率記為p(θ1)，敷衍執行的概率記為1 －p(θ1)，p(θ1)+p(θ2)=1。嚴格執行者成本用 CE表示，敷衍執行者成本用CF表示，其中敷衍執行者為掩蓋其類型支付的掩蓋成本記 e。根據 Spence-Mirrless condition，我們構造一個假定:嚴格執行中央政策者的執行成本低于敷衍執行者的執行成本(一心一意做事的效率總比三心二意做事的效率高)。這一點可以理解為敷衍執行者需要額外的付出掩蓋成本記e;且嚴格執行者的界面水質高于敷衍執行者的界面水質，界面水質用q表示，q=1表示界面水質達標，q=0表示界面水質不達標，中央根據觀察到的q決定是給予獎勵或處罰。

(2)參與人L在觀察到類型θ后發出信號m，m∈M，M=(m1，m2…mn)是信號空間。地方政府了解自身的真實類型θ，但它會根據現實環境選擇一種類型向中央政府聲明，記為θj:如果θi=θj，說明地方政府聲明的類型與自身的真實類型相符;如果θi≠θj，說明地方政府的執行情況與聲明的不一致。

(3)參與人S在觀察到參與人L發出的信號后，根據貝葉斯法則修正先驗概率p=p(θ)，在得到后驗概率后選擇行動。假設中央的行動也分為兩種:對嚴格執行政策者給予獎勵(a1)，對敷衍執行者給予處罰(a2)，獎勵和處罰的成本分別記為SR和SP;

(4)支付函數分別用 us(m，a，θ)和 u1(m，a，θ)表示。在非對稱信息下，中央只能觀測到界面水質而不能觀測到地方政府的類型。假定γ(θ=1|q)為中央觀察到q時認為地方政府是嚴格執行者的后驗概率。此時的精煉貝葉斯均衡意味著地方政府選擇治理水平(反映在界面水質上)q(θ)，中央根據觀察到的q得出γ(θ=1|q)，然后選擇給予獎勵a1。

綜上所分析，博弈的均衡是什么呢?根據信號傳遞博弈，均衡可能是分離均衡，也可能是混同均衡。首先分析分離均衡，分離均衡意味著不同類型的地方政府發出不同的信號，嚴格執行型地方政府將聲明自己是嚴格執行中央政策的，敷衍執行型地方政府將聲明自己是敷衍執行的。

在分離均衡下，由于信號傳遞者——地方政府發出了真實的信息，中央政府能夠根據信息作出清晰的判斷和賞罰分明的決策，因此這種均衡是一種最有效率的均衡。但是，由于發出真實類型的信號不符合敷衍執行者的理性，因此在現實生活中這種均衡不太容易存在。

在分離均衡外還有混同均衡，混同均衡意味著不同類型的地方政府可能選擇相同的執行情況，以此獲得相同的獎勵。假定q(θ)≡1的情況:

這種混同均衡是無效率的，因為在混同均衡中傳遞虛假信息的地方政府大量存在，使得其自身信息已不能傳遞其真實的類型。當地方政府聲明其為θ1時，中央政府將根據判斷以SR作為獎勵，但不同類型的地方政府可能選擇相同的聲明，當掩蓋成本e很小時，大量欺上瞞下的行為就將出現，迫使中央政府不得不根據貝葉斯法則修正先驗概率;當地方政府聲明自身的類型為θ2時，相應的中央政府根據事先的規則以SP作為處罰。

還有一種混同均衡以部分混同均衡的形式存在，即當地方政府的類型是θ2時，由于中央政府也是理性的，當中央政府根據貝葉斯法則修正先驗判斷時，敷衍執行的地方政府很可能會露出真相。迫于中央政府的“坦白從寬，抗拒從嚴”的策略，地方政府可能以δ的概率聲明自己是嚴格執行者，而以1－δ的概率聲明自己是敷衍執行者，并同時盡可能的向中央政府解釋“不得不”敷衍執行的原因，比如可能以地方就業、經濟發展、社會穩定和歷史原因作為借口，這種類型的地方政府雖可能不是集體存在，但也絕不會是特例。在此情況下，根據貝葉斯法則和地方政府的策略，中央政府的判斷為:

中央政府根據自身的策略和后驗概率，中央政府的理性策略為:

上述均衡為完美貝葉斯均衡，在這種情況下，由于部分地方政府選擇了發送虛假信號，給整體的社會福利帶來了損失，社會整體最優的結果取決于δ的大小:當δ→0時，說明越來越多的地方政府選擇聲明自身的真實類型，均衡向分離的方向發展;當δ→1時，說明越來越多的地方政府隱瞞自身的真實類型，均衡向完全混同均衡的方向發展。

2．2 流域上下游地方政府之間的水污染治理博弈及均衡

在地方政府之間的博弈中，我們假定存在兩個地方政府:上游地方政府和下游地方政府，兩個地方政府同時決定是否對流域污染進行治理，假設此時每個地方政府面臨的是一個0—1決策問題，即提供(a1=1)或不提供(a1=0)。由于污染具有外部效應，水的流動把上游產生的污染即轉移到下游，從而上游不必承受污染帶來的福利損害和治理成本，這個后果由下游地區承擔。假設只要有一個地方政府對污染進行治理時，每個地方都能得到ω的效用(當下游地方政府治理而上游地方政府不治理時，上游地方政府也能得到這ω的效用，因為環境保護本身也是具有外部效應的，上游也可以因此享受到更優美的環境);當上下游都治理時，相應的治理成本為C1、C2;當上游不治理而下游治理時，下游的治理成本為 C3，C3＞C1，C2，因為當上游不治理時，下游面臨著更大的治污量和治污濃度。如果上游不治理，下游承擔的上游污染帶來的損害為D，博弈支付矩陣見表1。

表1 地方政府的流域水污染治理博弈矩陣Tab．1 Game matrix of basin water pollution control between local governments

由上述矩陣可知，在給定下游地方政府治理的情況下，上游地方政府的最優選擇是不治理;在給定下游地方政府不治理的情況下，上游治理與否取決于治理收益與治理成本的比較，即當ω＞C1時，治理;當ω＞C2時，不治理。從目前上游都傾向于把污染轉移到下游的情況判斷，應該是治理的成本大于收益，因此不治理是上游地方政府的占優策略，這符合實際情況。既然不治理是上游的占優策略，那么在給定上游不治理的情況下，下游是否治理呢?下游地方政府是否治理取決于成本——收益與不治理的損害D的比較，即:當ω－C3＞D時，治理，此時的納什均衡為(不治理，治理);當ω－C3＜D時，不治理，此時納什均衡為(不治理，不治理)，此時意味著流域污染治理變為囚徒困境，即誰都不治理，環境越來越差。

上述分析考慮的是當下游政府對上游政府的損害行為無能為力時的情形，現在我們考慮當下游地方政府對上游的污染損害行為采取反污染或向更高一級的政府進行控告時雙方的行為和均衡。如盛澤鎮是江蘇省吳江市的紡織印染重鎮，素有“日出萬匹，衣被天下”之稱，鎮區有規模較大的印染企業27家，日排放廢水達10萬 t。盛澤鎮的下游王江涇鎮屬浙江省嘉興市管轄。兩鎮之間僅一河之隔，這條河就是麻溪江(江蘇稱它為清溪塘)，河寬超過30m，水深2 m。盛澤鎮位于麻溪江的上游，盛澤鎮的污水順河而下，通過麻溪江排到蘇嘉運河，使王江涇鎮到極大的損害。據嘉興的數據，盛澤污水排放量最高時每年達9 000萬t，對嘉興的漁業資源、農業生產和居民的生存環境造成極大的影響［17］。兩鎮之間水污染糾紛不斷，并多次引起上級政府的注意，但協調未果。忍無可忍的王江涇鎮在2001年11月21日深夜，組織了一次有數千居民參加的“零點行動”，發動沉船筑壩的“斷河事件”。此次事件引起了上級和中央政府的高度重視，在高層的關注下，兩鎮開始達成污染治理合作協議。

根據案例，我們對上述博弈進行修正，即當上游政府不對其產生的污染進行治理時，下游采取承諾行動(如攔河筑壩，上訴等)時。行動順序如下:①假定上游不治理，上游給下游帶來的污染損害為D;②當上游不治理時，下游決定是否對上游產生的污染進行指控，指控成本為C2;③決定指控后，下游對上游指控后要求上游支付價值為P的生態補償，P＞0;④上游決定是否接受指控，接受則支付P;⑤如果上游拒絕，下游決定是放棄指控還是提起訴訟，下游的起訴成本為S，上游的辯護成本為B;⑥下游以λ的概率贏得F的賠償，F＞C2+D。雙方的行動和相應支付見圖2。

圖2 承諾行動與地方政府的流域污染治理博弈樹Fig．2 Commitment and game tree of basin water pollution control between local governments

現考慮下游政府的承諾行動如何改變博弈均衡。假定下游為了保護自己的權益在訴訟前已經將訴訟費S支付給律師，且不予退還。那么在博弈的最后階段，在勝訴概率大于零的情況下，下游將選擇起訴，因為λF－C2－S＞－C2－S－D。此時，如果P＜λF+B的話，上游將接受下游提出的價值為P的生態補償要求。這時，意味著上下游將通過私下協商的辦法解決水污染的沖突，而不是訴諸法庭。因此，P∈［λF+B］是上游對下游生態補償的區域。在上下游討價還價能力相同的情況下，納什討價還價解意味著上游要求的生態補償P=λF+B/2。因為上游的指控總成本為C2+S，只有當λF+B/2＞C2+S時，上游才會提起指控。假定這個條件成立，則子博弈納什均衡是(補償，指控)，即下游指控，要求上游給予P=λF+B/2的生態補償，上游接受下游的要求。此時，上游的支付為－λF－B/2，下游的支付為 －λF－B/2－C2－S。

3 結論與建議

本文關注了在區域利益的影響下，中央政府的政策以及地方政府的效用函數如何影響著政府行為，進而導致跨行政區流域水污染治理困境的產生。通過中央政府和地方政府的信號傳遞博弈和地方政府之間的博弈我們發現:

(1)出于理性考慮，在缺乏激勵機制的前提下，中央政府和地方政府信號傳遞博弈的分離均衡難以發生，因為一旦敷衍執行型的地方政府發出了真實的類型信息，就意味著它將要受到處罰。因此，分離均衡向混同均衡的方向發展。這時，中央政府將的最優對策是提高檢查頻率和加大懲處力度。

(2)盛澤鎮和王江涇鎮之間的博弈說明博弈結構和博弈次數對博弈結果有重要影響。在博弈的初始階段，盛澤鎮將污水排放到麻溪江，王江涇鎮忍受者上游排來污水，但隨著時間的推移，王江涇鎮忍無可忍，終于采取“報復”行動，從而引起了上級政府和社會的關注。博弈結構開始改變，博弈向合作的方向發展，說明博弈次數影響博弈均衡的結果。其原因在于，當博弈是進行一次時，每個參與人都抱著“一錘子買賣”的心態，但當博弈重復多次時，參與人就有可能為了長遠的利益而走向暫時的合作。

綜上所述，在區域利益競爭激烈的時期，跨行政區流域水污染治理能否有效推進，關鍵在于能否設計一套既能誘導經濟個體形成正確的行為，也能有效規范政府的行為的激勵和約束機制［18］。因此，中央政府有必要增強政策威脅的置信度，采取“承諾行動”，提高監督和懲治水平和政策的執行力，提高對地方政府的問責力度，克服地方政府和污染企業達成的利益同盟和避免在政策執行過程中出現的尋租，通過重復博弈建立跨行政區之間的環境合作治理，這樣才能有效解決跨行政區流域水污染中的地方保護主義和行政不作為，流域水環境才能得到更為積極的改善。

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Governance Dilemma of Trans-district Water Pollution:An Intergovernmental Game Perspective

LI Sheng CHEN Xiao-chun
(Politics and Public Administration Collage of Hunan University，Changsha Hunan 410082，China)

Water shortages and pollution are main environmental problems in China Influenced by basin’s integrity and fluidity，one administrative region’s basin water pollution can often transfer to another or to more administrative regions．In traditional theory，people thought that the governance dilemma of trans-district water pollution is mainly due to the obstacles of economic growth，industrial structure，environmental enforcement efficienly and management system．In fact，these factors are hard to explain how the trans-district water pollution happens．This paper used game theory to malyze signaling game between the central government and local governments and pollution governance game between upstream and downstream governments in trans-district water pollution governance．The results indicate that because the impact of the asymmetric regional interests and information and the lack of mechanism incentive，the local governments are hard to fulfill the central government’s governance policies，while due to the externalities and interest conflicts，each administrative region can’t control the pollution alone，and then the unreasonable equilibrium of intergovernmental game became the basic reason of governance dilemma．Effective control the trans-district water pollution must be based on understanding the role and behavior of government．So the central government should reinforce the degree of confidena，improve the level of monitoring and punishment，overcome the interest’s alliance between local governments and polluting enterprises，and through repeated game，establish cooperative governance mechanism between administrative regions．

intergovernmental game;trans-district;basin;water pollution

F062

A

1002－2104(2011)12－0104－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．12．018

2011－06－24

李勝，博士，主要研究方向為流域治理、公共產品與公共政策。

湖南大學985工程“兩型社會創新基地”項目;教育部人文社科青年項目“跨行政區流域水污染協同治理機制研究”(編號:11YJC630104)。

(編輯:于 杰)