北京市建設用地資源綜合決策分析平臺的研究與應用

羅曉燕，溫宗勇，陳品祥，劉 鵬，王雅捷

(北京市測繪設計研究院地理信息中心，北京100038)

北京市建設用地資源綜合決策分析平臺的研究與應用

羅曉燕，溫宗勇，陳品祥，劉 鵬，王雅捷

(北京市測繪設計研究院地理信息中心，北京100038)

闡述北京市建設用地綜合決策分析平臺建設的總體目標和系統架構。該平臺通過對建設用地資源的數據整合，建立起北京市建設用地綜合管理信息數據庫，實現全市建設用地綜合信息的及時、動態監管和更新，并以此為基礎進行可利用建設用地資源篩選的模型研究和自動篩選程序開發，實現了建設用地資源的綜合決策分析。

建設用地;綜合決策;建設項目選址;土地儲備

一、前 言

隨著經濟全球化、工業化、城鎮化和現代化進程的日益加快，土地與市場經濟、資源環境愈來愈緊密地結合在一起。因此，更好地對北京市城市建設進行合理規劃及管理對改善首都城市生態環境和區域可持續發展具有十分重要的意義，而對城市建設發展的管理最終也將落實到對城市建設用地的管理。

近年來，為了應對國際金融和經濟危機，完成“擴內需、保增長、促發展”的工作目標，北京市政府加大了投資力度，包括道路交通、市政基礎設施建設、政策性住房以及土地儲備等項目。2009年“擴內需、保增長、促發展”的1 000億元土地儲備開發任務、“十一五”期間我市保障性住房約3 000萬m2的建設工作，都對建設用地資源總量、布局和結構、空間和時序等與城市總體發展統籌協調提出了較高要求。如何在較短時間內合理安排這些項目的布局和結構、空間和時序，使其與城市總體發展統籌協調，同時減少項目本身的征地、拆遷成本，最大限度地帶動周邊地區發展，這都需要對全市建設用地資源的情況有較深入的把握，包括其規劃、現狀、權屬、地價、利用程度等。

面對大量的城市建設用地管理工作，以及紛繁復雜的現狀和規劃情況，僅僅依靠人腦來整合信息的傳統模式已經不能適應城市發展建設新形勢。為了應對城市發展的新要求，提高城市規劃和建設方面決策的科學性、合理性和可操作性，亟須建立一套能整合土地利用和建設用地資源信息，并能夠實現系統集成化的數據管理，且具有決策分析功能的綜合信息平臺。以實現對北京市建設用地資源現狀的梳理，摸清建設用地家底，尤其是可開發用地的狀況，并以此為基礎統計分析城市建設用地擴展的分布和類別結構情況，動態監督管理可利用建設用地資源。

二、平臺的建設目標和總體架構

北京市建設用地綜合利用決策分析平臺的目標是建立北京市土地資源綜合管理信息數據庫，實現全市土地資源綜合信息的集成化管理和動態更新，以及時、全面地掌握全市范圍內建設用地資源的利用現狀、總量、結構類型、空間分布等;建立可利用建設用地篩選評價分析模型，實現全市可利用建設用地的自動篩選和動態更新維護;開發建設用地綜合決策分析系統，包括數據梳理、信息瀏覽、綜合查詢、統計分析等功能，實現及時、動態的可建設用地監管，促進城市建設用地管理的系統化、科學化和智能化。從而為建設項目選址、用地審批、土地儲備與開發提供形象直觀的決策支持服務，并為市領導、規劃委領導在城市建設和經濟發展管理過程中提供輔助決策，也為社會提供信息服務和公眾參與的平臺。

因此，基于平臺的這些應用目標和效率高、信息量大的特點，并從平臺的安全性、穩定性和用戶使用的方便性考慮，筆者提出如圖1所示的平臺總體框架結構圖。

圖1 平臺總體框架結構圖

該平臺是集數據采集、處理、管理以及分析、建模和應用于一體的大型綜合系統，主要由網絡信息基礎設施、信息安全保密體系、數據系統、應用支撐體系、應用系統、用戶操作平臺以及相關的法律、法規依據和政策保障等構成。其中:

1)數據系統平臺是對基礎地理空間數據、規劃信息數據、土地資源專題數據、地理編碼數據等進行采集、處理和統一的存儲管理，并為應用支撐體系提供服務。

2)應用支撐體系是系統資源的管理者，也是服務的提供者和業務應用的重要支撐部分，并結合用戶需求，對相應功能進行分解，采用網絡服務的形式，構建應用支撐體系。

3)應用系統平臺是面向城市建設用地規劃管理各類用戶提供基礎地理信息服務、數據更新與維護、專題信息瀏覽查詢、可利用建設用地篩選、綜合統計分析、項目選址決策等功能的主要應用系統集合。平臺主要由一個基于B/S架構的建設用地綜合利用服務與決策系統和一個基于C/S架構的建設用地綜合信息管理維護系統構成。

三、建設用地資源數據整合與動態更新維護

北京市建設用地綜合利用決策分析平臺要為建設項目選址、用地審批、土地儲備與開發提供決策支持服務，必須全面掌握全市范圍內建設用地資源的現狀信息，包括建設用地的利用現狀、總量、結構類型、空間分布等。首先需要基礎地理信息數據的支撐，其次還需要融合規劃、國土各個層面的數據。同時，也要根據規劃行政許可審批業務經辦系統的最新已批地塊數據，結合規劃、地籍等信息進行用地的篩選，與庫中可儲備土地資源數據之間進行運算，進行地塊的利用狀態信息的更新，這就需要各部門的數據共享和及時交換。如市規劃委的規劃行政許可審批數據、市規劃院動態更新的規劃編制數據、市國土局的國土管理信息數據以及市測繪院的基礎地理信息數據。但這些數據分別隸屬于不同委辦局及各個不同部門，數據格式不盡相同，需要進行大量的數據整合及處理工作。

平臺通過對全市范圍內土地利用和建設情況的調研，對所收集到的各類數據資源，包括全市范圍內用地的規劃編制、規劃行政審批、土地儲備與供應、可利用土地資源、交通基礎設施、限制性要素、土地利用現狀、地籍以及基礎地理信息數據、柵格影像圖等數據進行匯總、分析和整合，建立起土地資源綜合信息數據庫，實現全市土地資源綜合信息的集成化管理。同時，平臺的建設要充分協調好這些不同部門之間的關系，提供便捷有效的數據交換輸入、輸出接口，建立起安全高效的數據共享與交換機制，以實現數據的及時動態更新，確保數據的現勢性和準確性。

四、可利用建設用地資源篩選的模型研究與實現

1.篩選總體思路

電網工程推行通用造價方案具有以下意義：（1）有助于進一步提升項目建設效率。通用造價融入了模塊化的設計理念，經由基礎方案、基礎模塊、子模塊的相互協調，能夠明確實際工程相對應的通用造價水平，為實際工程造價的可行性分析提供可靠依據。（2）有助于成本控制。通用造價能夠對工程技術指標水平做出評估，可將此作為基礎對項目投資給予控制，促使建設成本降低。（3）有助于強化工程造價管理水平。通用造價的應用滿足統一管理要求，同時也能夠有效控制人為管理因素的影響，促使整體造價管理水平得以提升[4]。

建設用地管理綜合決策要求全面及時地掌握全市范圍內建設用地資源的現狀信息，包括總量、結構類型、空間分布等。這就需要綜合考慮建設用地的現狀、規劃等條件，篩選出包括存量和新增建設用地在內的全部可利用建設用地資源，具體包括未利用的規劃建設用地，以及可能調整改造的國有和集體的存量建設用地。

對可利用建設用地資源的篩選要根據規劃管理工作和政府宏觀決策的工作要求，以政府批復的北京城市總體規劃和控制性詳細規劃為依據，在限建要素的基本約束下，整合多種數據資源，融合規劃編制、規劃行政許可審批、土地使用現狀及國土等各類信息，進行復雜的空間分析，對土地資源進行判斷篩選，生成可利用建設用地資源數據庫，并對全市建設用地的利用狀態信息進行動態更新維護。此外，對可利用建設用地的更新改造可行性進行評價，對建設時序進行統籌，并輔助規劃選址工作。

通常篩選的做法是由規劃人員依據一定階段內的各種相關信息資源進行人工的分析判斷，但工作量非常大，且不能做到實時的變化更新。這就需要將分析判斷篩選的過程都歸納總結為計算機可識別的篩選模型和規則，充分利用GIS的空間分析功能，并開發出自動篩選更新程序，實現計算機的實時動態自動更新，以提高可利用建設用地數據的分析篩選效率。

因此，平臺將可利用建設用地資源篩選的過程制定出詳細、標準、完善的規則，研究土地資源評價體系和建設用地篩選模型，實現輔以人工干預的計算機自動分析篩選功能。

2.篩選模型方案

可利用建設用地資源篩選分為初步篩選、優化分析兩個步驟。以現有的數據為依托，考慮用地的規劃、現狀建設情況，利用程度等進行初步篩選。然后參考周邊市政交通的完備程度、環境影響評價以及經濟可行性分析，確定近期優先發展的地區。

具體方案是先將地塊的規劃與現狀用地性質進行比較，發生改變的作為可利用土地，沒改變用地性質的再根據用地性質分別判斷。公益性用地直接判斷為不可利用土地，非公益性用地首先判斷是否非新建，如建設年代較老，判斷為可利用土地;如建設年代較新，再進行是否充分利用的判斷，如果已經充分利用，則作為不可利用土地，如果尚未充分利用，則作為可利用土地。可利用建設用地篩選模型如圖2所示。

圖2 可利用建設用地篩選模型

3.篩選程序的實現與結果對比

1)該區域內人工篩選的可利用地地塊總數為2 431塊，總面積4 758.7 hm2。

2)利用篩選模型機器篩選可利用地地塊總數2 390塊，篩選地塊總面積5 234.18 hm2。

3)利用篩選模型篩選地塊與人工篩選地塊互相重疊的地塊總數為1 936塊，重疊部分的總面積為4 032.9 hm2。

4)重疊地塊個數重疊率為79.64%，重疊地塊面積重疊率為84.75%。

該對比分析結果充分驗證了系統自動篩選功能的準確率和可行性。在此篩選結果的基礎上，再由人工輔助進行分析梳理，即可形成較為準確可靠的可利用建設用地資源數據。

圖3 可利用建設用地篩選功能界面

圖4 人工篩選與機器篩選的可利用建設用地資源數據的疊加對比

五、建設用地資源的綜合決策分析應用

1.綜合信息查詢

平臺提供對建設用地資源進行綜合條件的查詢，可設置空間范圍條件(如行政區劃范圍、規劃范圍或緩沖區范圍)、用地規劃條件(如地塊面積、規劃用地性質)、現狀條件(如現狀用地性質、建筑量、建筑質量)、權屬條件等。包括微觀層面的用地現狀、規劃、權屬、規劃審批許可、土地儲備與供應等用地信息查詢，中觀層面的限建要素、文物保護、市政交通及環境保護等各類專題規劃查詢。綜合信息查詢功能如圖5所示。

圖5 綜合信息查詢功能界面

2.建設項目選址決策

平臺可為公益性項目、全市重點項目(如重要公共項目、產業項目等)，以及中央單位、部隊等建設項目進行規劃選址。根據建設項目對區位、用地規模、周邊交通市政條件、城市空間形態以及建設成本等的要求，從可利用建設用地資源中篩選出符合選址要求的用地，為建設項目的選址提供備選方案，促進這些項目的落地和實施。也可以對備選方案進行評價，提出不同方案的優勢和劣勢。從而使建設項目選址決策工作更為便捷和高效。建設項目選址功能界面如圖6所示。

圖6 建設項目選址功能界面

3.綜合統計分析

平臺能夠按行政區域、軌道周邊、環路范圍、規劃界區等不同區域對全市建設用地資源進行綜合統計分析，包括土地供應情況統計、土地儲備情況統計、可利用土地資源統計、不同地區土地利用和建設信息的比較以及不同時期的變化情況等。根據統計分析的結果，還可生成相應的地圖文件以及柱狀圖、餅狀圖或表格的形式的圖表文件等。綜合統計分析功能框架和區縣統計結果示例如圖7、圖8所示。

圖7 綜合統計功能框架

圖8 統計結果示例

六、結束語

北京市建設用地綜合利用決策分析平臺立足北京市城市規劃管理工作的開展現狀，旨在建立一套能夠對全市各類土地資源信息進行整合共享、綜合管理、統計分析、科學決策的綜合信息平臺，實現及時動態的可建設用地監管。同時，平臺整合了建設用地相關的現狀、規劃、地籍、地價等各方面的信息，并對建設用地發展情況、未來發展潛力進行判斷和深入分析，是建設用地管理走向科學化、系統化的重要基礎工作，也是相關領導進行建設項目選址、土地儲備和開發計劃的制訂、城市和地區重點項目布局和時序安排等決策的重要參考依據。

總之，北京市建設用地綜合利用決策分析平臺將為建設用地規劃管理部門的日常工作提供強有力的支撐，從而提高各部門工作效率，最終在微觀操作層面、宏觀管理層面上提高政府決策的民主性和科學性，以推動城市經濟健康、可持續發展。另外，該平臺的建立將為北京市建設用地管理領域實現全面的數字化管理起到關鍵的推動作用，填補我市規劃領域建設用地宏觀管理系統的空白，積極探索我國城市建設管理模式下，城市土地資源綜合利用平臺建設的經驗和方法，在規劃、國土等相關領域具有較強的推廣價值，對今后在全國其他省市的城市建設管理開發工作具有理論和實證的雙重指導意義。

［1］ 韓璐，謝俊奇.基于多維尺度分析的土地科學決策支持系統研究現狀分析［J］.中國土地科學，2009，23(7):37-42.

［2］ 竇華成，鄧世軍，王力，等.構建城市建設用地規劃管理信息系統［J］.北京測繪，2007(2):32-35.

Integrated Decision Analysis Platform for Construction Land Resources of Beijing:Research and Application

LUO Xiaoyan，WEN Zongyong，CHEN Pinxiang，LIU Peng，WANG Yajie

0494-0911(2011)11-0077-04

P208

B

2010-10-18

羅曉燕(1972—)，女，四川德陽人，高級工程師，主要從事空間數據庫應用開發工作。