國土資源規制:基本理論與中國實踐*

谷樹忠 周 洪 武 紅，4 張 亮 王興杰，5

(1.國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京100010;2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;3.中國科學院研究生院，北京100049;4.石家莊經濟學院，河北石家莊050031;5.山東師范大學山東省可持續發展研究中心，山東濟南250014)

國土資源規制:基本理論與中國實踐*

谷樹忠1周 洪2，3武 紅2，3，4張 亮1王興杰2，3，5

(1.國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京100010;2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京100101;3.中國科學院研究生院，北京100049;4.石家莊經濟學院，河北石家莊050031;5.山東師范大學山東省可持續發展研究中心，山東濟南250014)

規制是政府或其特定部門，對企業及家庭、組織等行為，依據特定規定進行特定的約束。該文基于國土資源基礎及其稀缺性和公共物品屬性，以及企業活動的資源環境外部性等理論，提出國土資源規制的概念，認為國土資源規制既是對與國土資源相關的行為的規制，也是以國土資源為手段對企業及地方政府的規制。國土資源規制的基本內容包括:明晰國土資源基礎狀況、編制區域國土功能區劃和國土規劃、確定關鍵性國土資源的開發利用標準;優化國土資源規制路徑，強化經濟、法律、技術手段在國土資源規制中的運用;評定國土資源規制效果等。中國國土資源規制主要體現在土地參與宏觀調控、用水配額管理和制定能源效率標準等方面。依據中國國土資源規制實踐，選擇出8個包含土地、水、能源、礦產和森林等在內的國土資源規制指標，以期建構我國國土資源規制的基本指標體系。同時，建議加強對重點行業和重點地區的國土資源規制，調整并完善現行統計指標體系和干部考核體系，以適應國土資源規制的需要。

國土資源;規制;國土資源規制;資源稀缺;理論;實踐

國土資源規制，是指政府，特別是中央政府，對包括土地資源、水資源、能源資源、礦產資源及生物資源等在內的國土資源的勘察、開發、利用、經營等行為進行約束，并將國土資源作為規制手段，對企業、地方政府及其他社會組成部分的經濟社會行為進行約束，以使之更符合國家利益、公共目標和社會需求的行為。中國是一個資源小國，國土資源的人均擁有量遠遠低于世界平均水平，城市土地資源緊缺，土地價格急劇上升，耕地面積接近“紅線”，水資源嚴重不足，能源資源進口量逐年上升，我國的資源安全面臨嚴峻挑戰。因此，對我國國土資源進行規制，規范國土資源開發行為、維護國土資源開發秩序、保障國土資源安全是符合我國國情和民意的行為，更是我國現實發展的需要。

1 (政府)規制及其發展

1.1 規制及其含義

“規制”一詞來源于英文中的“Regulation”或“Regulatory Constraint(on)”，是日本經濟學家創造的譯名。我國學者也將其翻譯成管制、監管等名詞。目前關于規制的概念還沒有形成統一的共識，學者們分別從經濟學、政治學和法學三個角度對規制進行不同的定義，其中經濟學對規制的研究最為廣泛。日本學者金澤良雄將規制定義為，在以市場機制為基礎的經濟體制條件下，以矯正、改善市場機制內在的問題(廣義的市場失靈)為目的，政府干預和干涉經濟主體(特別是對企業)活動的行為。植草益在金澤良雄的基礎上，發展了規制的含義，認為規制是由社會公共機構對私人以及經濟主體行為進行的規制［1］。美國經濟學家丹尼爾·F.史普博 (Daniel F.Spulber)將規制與市場相結合，提出一個市場條件下的規制的定義，即規制是指由行政機構制定并執行的直接干預市場配置機制或間接改變企業和消費者的供需關系決策的一般規則或特殊行為［2］。另一位美國經濟學家斯蒂格利茨則將規制拓展到更廣大的范圍，認為政府對產業的保護、扶助以及合理化和轉換等，都應看作政府微觀規制的范疇。國內學者陳富良在借鑒國外研究成果的基礎上，結合我國實際情況，將規制定義為，政府根據有關法律法令、規章制度，對市場主體，包括公共部門和私人部門的企業組織、事業單位及個人的經濟活動進行規范和制約的一種管理方式［3］。可以看出，現有研究主要是從規制主體、規制客體、規制依據、規制行為等幾個基本要素對規制進行定義。

綜上所述，我們認為，規制是政府或其特定部門，對企業及家庭、組織等行為，依據特定規定進行特定的約束。根據規制對象及規制內容的不同，可以將規制分為廣義規制與狹義規制:規制對象上僅限于企業的為狹義規制，而擴展至家庭、組織甚至地方政府的為廣義規制;規制內容上僅限于產業方面的為狹義規制，而擴展至其他方面(社會責任、資源環境生態)的為廣義規制。

1.2 規制的實質與特征

規制是市場經濟發展到一定階段的產物，其實質是市場與政府的相對職責問題。當經濟發展到一定程度時，市場失靈的現象時有發生，而政府對經濟活動的適度干預往往能達到較理想的效果，這種干預就是政府規制。但是在何種經濟狀況下需要干預以及干預到何種程度是規制過程中需要認真考慮的問題。經濟活動不能任由市場經濟的自由發展，也不能完全依賴政府干預，市場和政府之間既有分工，又有協作，政府和市場之間的責任分配問題是規制的首要問題，也是確定規制邊界的重要內容。

根據規制的概念及含義，規制具有如下幾個基本特征:①政府是規制的主體。一般認為，規制主體是政府行政機關，也有人將政府司法機關和立法機關也包括在規制主體的范圍內，而其他社會公共機構、組織，如各種行業協會，在某些情況下也可作為規制的主體;②企業是規制的客體。一般認為，企業是規制的客體，但是隨著規制范圍的擴大和延伸，規制的客體已經擴展至家庭、組織甚至地方政府;③社會監督是規制實施的重要條件。當規制中僅存在規制主體和規制客體時，容易產生尋租等腐敗問題，將規制置于社會公眾的監督之下，確保規制的公平和有效是規制實施的重要條件;④在不同經濟發展階段，規制的手段是不同的，即規制手段具有變遷性。在規制發展之初，行政手段在規制中的應用較多，而當規制發展到一定階段之后，經濟手段、法律手段等在規制中的作用越來越突出。

1.3 規制的發展進程

據認為，規制產生于20世紀30年代甚至更早些。源于為應對經濟危機而加強政府力量。20世紀30年代，以農產品的價格下跌為起點，資本主義世界范圍內出現了有史以來最嚴重的經濟大蕭條，自由資本主義在面對經濟危機時表現出來的無能為力迫使經濟學家開始探索新的管理方式，凱恩斯主張采用政府干預的方式來挽救陷于困境的資本主義經濟，這一想法在羅斯福的實施下取得了良好的效果，贏得了政府和經濟學家的認同。此后，規制在國家經濟發展中的作用越來越大，一度出現了強化規制的浪潮。

20世紀五六十年代，過多的規制政策在增加政府行政支出的同時，加重了企業尤其是大量中小企業的負擔，降低了企業的生產效率，規制的執行效果與預期目標之間的差距也逐漸加大，政府規制這只“看得見的手”也出現了失靈，經濟學家們開始重新審視政府強化規制的政策，學術界出現了不少反對規制的呼聲。20世紀70年代，發達市場經濟國家的經濟先后陷入滯脹的困境，為了提高生產效率、刺激市場活力，出現了“放松”和“緩和”規制的趨勢［4］。

20世紀90年代，資源環境問題顯現，對經濟發展的制約和障礙作用越來越明顯，在可持續發展理念的指導下，再次出現了強化政府規制的要求。在資源環境已經成為經濟發展瓶頸的條件下，對企業的資源環境生態行為進行規制已十分必要。

總體來看，目前全球處于放松規制與強化規制并存的局面:部分領域放松，特別是產業領域;部分領域強化，特別是社會責任與資源環境生態行為等。而從我國的實際情況來看，中國正處于加強規制尤其是加強對企業社會責任、資源環境生態行為規制的階段。

2 國土資源規制及其理論基礎

2.1 國土資源規制的基本界定

國土資源規制的概念是將規制與國土資源相結合提出的。它有兩層含義，其一是政府對各行為主體與國土資源有關的行為所進行的規范化約束與管理;其二是政府將國土資源作為手段，對企業及地方政府的行為進行約束，以使之更加符合國家利益、公共目標和社會需求。

2.2 國土資源規制的理論基礎

2.2.1 政府規制理論

歸根結底，國土資源規制屬于政府規制，因此，政府規制理論是國土資源規制的最基本理論，在前面已有定義，在此不再贅述。

2.2.2 稀缺理論

稀缺理論是國土資源規制的重要理論。稀缺性是國土資源的自然屬性。在一定的時間和空間內，國土資源在數量上是有限的，不是取之不盡、用之不竭的。不可再生資源的稀缺性顯而易見，而可更新資源的自然再生、補充能力也同樣有限。國土資源的排他性進一步加劇了國土資源的稀缺程度，而國土資源在國民經濟活動中不可或缺的作用和國土資源的戰略性地位決定了國土資源的自然壟斷特性。稀缺性是國土資源形成自然壟斷的基礎，而自然壟斷反過來又造成國土資源的進一步稀缺。

2.2.3 公共物品理論

公共物品理論也是國土資源規制的理論基礎之一。土地資源、水資源、能源資源、礦產資源等公共資源都屬于準公共物品，由于公共物品具有的非排他性特征，其在使用過程中就會更容易產生負外部性，導致資源配置的低效率。在使用公共資源的過程中，個體經濟行為所產生的負外部性往往由整個社會來承擔，如果缺乏有效的規制措施，外在的經濟效益會刺激他們增加對資源的使用，如擴大資源開采數量，導致生態環境的退化［5］。

2.2.4 自然資源基礎理論

國土資源是人類社會經濟活動不可或缺的基礎，為人類提供日常生產和生活所需的基礎資料，在社會經濟發展中發揮基礎性作用，但是國土資源承載能力是有限的，區域經濟發展要以資源基礎為依據，在自然資源的承載能力范圍內適度發展，任何資源的短缺都將影響區域的可持續發展水平。將國土資源壓力限制在區域自然資源承載能力的范圍之內是國土資源規制的重要目標。

2.2.5 外部性理論

如果某個經濟主體的福利(效用或利潤)中包含的某些真實變量的值是由他人選定的，而這些人不會特別注意到其行為對于其他主體的福利產生的影響，此時就出現了外部性。企業活動尤其是資源型企業的生產活動具有較強的外部性，且這種外部性往往表現為外部不經濟性，造成企業的過度生產和對國土資源的浪費。由政府制定對損害方行為數量控制的政策法規，限制其外部不經濟行為，將企業外部成本內部化是國土資源規制的重要內容。

2.3 國土資源規制的現實需求

近年來，在世界經濟不太樂觀的形勢下，我國經濟年均增長率約達10%，最高的省份甚至達到16%，地區經濟增長已經到了近乎失控的狀態。在經濟總量急劇擴大的同時，居民收入在GDP中的比重仍然很低，環境質量日益惡化，資源利用效率極低，經濟發展質量并未與經濟規模同步提高。我國經濟增長主要依靠出口為主的外需拉動，居民消費不足、三次產業發展不協調、城鄉和區域之間發展不平衡、資源環境要素投入過多等結構性矛盾是造成我國經濟增長質量偏低的主要根源。居民收入增長緩慢，關系人民生活水平的醫療、教育、收入分配等問題突出，生態系統服務功能衰退，經濟增長的社會效益、生態效益與經濟效益嚴重失衡。經濟增長失控嚴重影響我國國土資源安全，資源價格急劇上升，資源投機行為屢禁不止，能源消費結構不合理，環境污染加劇，資源環境壓力達到歷史最高水平。我國重規模輕質量、重增長輕發展、重速度輕效益、重經濟輕資源環境的政績考核體系又進一步加大了我國的資源環境壓力。我國的單位產值能耗是世界上最高的國家之一，每公斤標準煤創造的GDP僅為0.36美元，而日本為5.58美元，約是我國的15倍，世界均值為1.86美元。我國資源環境對于支撐“粗放型”經濟社會發展已經到了難以承受的地步。因此，用國土資源對低效率的經濟增長進行限制，是實現區域可持續發展的重要手段。

從我國的資源國情來看，我國是一個資源小國，國土資源的人均擁有量遠遠低于世界平均水平，城市土地資源緊缺，土地價格急劇上升，耕地面積接近“紅線”，水資源嚴重不足，能源資源進口量逐年上升，我國的資源安全面臨嚴峻挑戰。資源開發利用給環境造成了沉重的負擔，資源開發利用的環境效應問題突出。同時，當前我國正處于工業化和城市化的中期階段，經濟發展和資源環境之間的矛盾是當前我國最為主要的矛盾之一，煤礦安全、糧食安全、水資源安全、能源安全是國土資源面臨最為嚴重的問題。因此，對我國國土資源進行規制，是全面落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型和諧社會的現實需要。

從自然資源的所有權來看，我國的自然資源屬于國家所有，國家擁有對自然資源的所有權和控制權，國土資源的國家所有屬性決定了我國政府在配置資源或控制資源配置過程中的支配地位，為我國實現以國土資源為手段規制區域經濟增長提供了可能。而在規制主體的選擇上，我國的國土資源規制必須由作為自然資源所有者的政府來行使。

3 國土資源規制的基本內容

3.1 國土資源規制的基礎性工作

明晰國土資源基礎狀況是明確國土資源規制目標、確定國土資源規制內容的前提條件。國土資源承載能力既是國土資源規制的基礎，又是國土資源規制的重要手段和標尺，國土資源規制要以國土資源的承載能力為基準，將人類活動壓力盡可能限制在國土資源的承載能力范圍之內。國土資源承載能力評估可以摸清國土資源狀況，找出區域國土資源短板，為區域國土資源規制提供基礎依據，是國土資源規制最基礎的工作。

不同的經濟發展區域，資源基礎不同，區域人類活動對國土資源壓力的大小也不盡相同。根據區域國土資源承載能力和國土資源承載現狀將區域大致可以分為超載、滿載和盈余三種狀況，并依據承載狀況將我國的國土空間劃分為不同的主體功能區，用以指導區域的國土資源開發活動，明確區域國土資源重點和開發方向，為區域國土資源規制提供理論依據。區域國土規劃是國土資源規制的重要途徑之一，國土資源規制要以區域國土規劃為指導，保證兩者之間的匹配和協調。因此，編制區域國土功能區劃和國土規劃也是國土資源規制的重要基礎性工作。

國土資源是國土資源規制的對象，但是，國土資源的種類繁多，在不同的經濟發展區域，不同國土資源對區域經濟發展的作用也不盡相同，南方地區的耕地可能成為區域國土規制的重要目標，而北方地區的水資源可能才是區域經濟發展的限制因素。因此，找出不同區域的關鍵資源因素，針對不同地區的國土資源狀況，確定關鍵性國土資源的開發利用標準是制定國土資源規制政策的前期工作。

3.2 國土資源規制路徑與手段

國土資源規制在我國由來已久，且規制的范圍和內容十分廣泛，從土地資源到水資源，再到能源、礦產等國家擁有支配權的自然資源，國土資源規制在我國實踐運用中取得較好的效果。行政手段、經濟手段、法律手段和技術手段普遍存在于我國不同種類的國土資源規制中，我國現有的國土資源規制手段見表1。

在當前的國土資源規制中，規制不足與規制過度、規制越位與規制缺位同時并存［6］。在傳統的計劃經濟體制的影響下，我國國土資源規制的政府主義傾向嚴重，認為國土資源規制就是政府采取行政手段對國土資源的干預和控制，將規制狹隘的理解為是與市場相對立的經濟運行方式，忽略了經濟手段和法律手段在國土資源規制中的應用。總體來看，我國應強化國土資源規制在經濟發展質量和效益中的調節作用，優化國土資源規制路徑，強化經濟、法律、技術手段在國土資源規制中的運用，發揮國土資源對經濟發展的優化和調控作用。

3.3 國土資源規制效果預期

國土資源規制的效果可以分為正效果和負效果，國土資源規制達到既定的規制目標即為正效果，與預期目標相反或者給規制客體以外的個人和組織造成了負面影響即為規制的負效果。國土資源規制應盡量增加正效果減少負面效果。保障國土資源安全、規范國土資源市場、節約利用國土資源、提高國土資源利用率是國土資源規制的基本出發點，也是國土資源規制的預期目標。然而，國土資源規制也可能出現失靈，過度的規制可能會阻礙國土資源正常功能的發揮，甚至產生負外部性，如嚴厲的國土資源規制在規范國土資源市場的同時，對潛在競爭者的過度限制可能會削弱在位企業采用新技術、探索新工藝、提高生產效率的積極性，最終不利于整個行業的進步。國土資源規制的實行與否，主要是看規制正負效果的相互抵消情況，若正效果大于負效果，國土資源規制是可行的，但是，并不是所有國土規制都要求正效果必須高于負效果，當國土資源規制關系十分重大的政治經濟問題時，即使規制的負效益大于正效益，規制仍然必須實行。

4 中國國土資源規制實踐及其改進與完善

4.1 中國國土資源規制簡要述評

4.1.1 對土地參與宏觀調控的簡要述評

21世紀伊始，我國經濟運行中出現了一些較突出的問題，如以土地為標的的固定資產投資增長過快、建設規模過大、新開工項目過多、投資結構不合理等局部“過熱”現象。地方政府開始了新一輪的圈地運動，土地開發過度，對我國房地產市場產生了極大的影響，而傳統財政政策和貨幣政策的調控作用日益衰減，我國經濟的健康發展面臨嚴峻挑戰，必須尋找新的宏觀調控手段。根據我國的憲法，我國城市土地屬于國家所有，政府擁有對土地一級市場的控制權，城市土地的所有權屬性為我國土地參與宏觀調控提供了制度基礎。2003年，國務院正式提出將土地與財政政策、貨幣政策一起，作為國家宏觀調控的手段。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知(31號文)》的出臺是我國土地政策參與宏觀調控的重要標志，近年來密集出臺的一系列房地產調控政策，彰顯出土地在宏觀經濟調控中的重要性，如國家在2009年、2010年陸續出臺了“國四條”、“國十一條”、“提高存款準備金率”等措施，在2010年3月的全國兩會上出臺四措施堅決抑制房價過快上漲勢頭，2010年9月的新政要求完善差別化的住房信貸政策，對貸款購買商品住房，首付款比例調整到30%及以上;各商業銀行暫停發放居民家庭購買第三套及以上住房貸款，要加強對消費性貸款的管理，禁止用于購買住房;切實增加住房有效供給;在房價過高、上漲過快、供應緊張的城市，要在一定時間內限定居民家庭購房套數。以上一系列政策透視出中國政府加大房地產調控力度的決心。

表1 我國現有的國土資源規制手段分類Tab.1 Classification of current means for land resources regulation in China

我國土地參與宏觀調控主要通過調節土地供應尤其是建設用地的供應量、供應結構、供應方式、土地價格、土地權責、土地收益分配等方面而進行的，土地調控政策貫穿了土地開發、利用、收益、保護等全過程。土地利用規劃、土地利用年度計劃、土地用途管制、土地儲備制度、土地稅費制度、土地價格指導等是我國土地參與宏觀調控的重要途徑，而調節宏觀經濟總量、優化產業和部門結構和實現區域的協調發展是土地參與宏觀調控的主要目的。從我國土地參與宏觀調控的結果來看，土地調控取得了一定成效，在抑制固定資產投資、規范土地市場秩序、優化產業結構等方面發揮了重要作用，雖然房價高漲、投資過度、城市低水平擴張、土地收益分配等問題仍未得到有效解決，使土地參與宏觀調控的有效性受到一定質疑，但是土地作為宏觀經濟調控重要手段的地位不會改變，在未來的經濟運行中仍將發揮重要作用。

4.1.2 對用水定額管理的簡要述評

我國從20世紀70年代就開始了用水定額的研究和實踐，當時提出的背景主要是應對城市供水不足，用水定額管理主要集中在城市用水領域，尤其是以城市工業用水為主［7］。1981年徐州市首先摸索工業用水大戶的定額制定和管理，隨后逐漸推廣到全國，并將水資源定額擴大到約200個工業產品。1987年原城環部和國家經委頒發了關于完善和制定《城市用水定額》的通知，要求各地搞好城市用水定額制定工作，并于1991年頒布實施，標志著我國城市正式實行用水定額管理。隨后，水利部于1999年12月頒發了《關于加強用水定額編制和管理的通知(水資源［1999］519號)》，要求各省、自治區、直轄市應在2001年完成本地區主要用水行業用水定額的編制工作。2002年新《水法》出臺，規定我國對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度，確立了我國用水定額管理的法律地位。2004年隨著黑龍江省出臺了第一個地方標準用水定額文件，各省(市、自治區)也根據自身實際情況紛紛出臺用水定額管理辦法，截止目前，除貴州、西藏、海南外，其他28個省區市均頒布了用水定額標準，用水定額管理覆蓋了我國全部北方地區和絕大部分南方地區。在北京，非居民用水已經實施了“定額管理，累進加價”制度，居民用水的定額管理也在跟進，2010年3月，北京部分試點小區啟動“階梯水價”方案，4月，《北京市節約用水辦法》(修訂草案)出臺，要求:社會單位繼續實施累進加價的用水制度，首次明確居民用水將逐步實施超計劃、超定額累進加價方案，同時逐步建立居民生活用水節水激勵機制，居民家庭實際用水量低于用水定額的將給予獎勵。

我國的用水定額管理主要包括工業用水定額、農業用水定額和居民生活用水定額，目前全國農業灌溉用水定額基本編制完成，部分高耗水工業行業取水定額已實施［8］。水資源定額管理體系不僅包括水資源定額的編制，分級管理制度、用水指標制度、用水報表制度、超定額超計劃累進加價制度、用水計劃公示制度、用水定額標準修訂制度等大大擴充了我國的用水定額管理制度體系。通過20多年的發展，用水定額管理在節約用水、提高水資源利用效率方面取得了極大的成效，在建設節水型社會的過程中發揮了主要作用。但是，由于各地區的水資源基礎不同，在用水定額和指標體系設定上存在較大差異，如何對各地區的用水定額管理進行規范是當前需要解決的問題。而在具體實施過程中，由于缺乏必要的計量儀器，用水定額的實施效果與預期目標存在一定的差距。

4.1.3 對于能源效率標準的簡要述評

我國的能源效率標準研究起源于20世紀80年代，以1981年原國家標準局成立全國能源基礎與管理標準化技術委員會為標志，我國的能源效率標準制定和修訂有了專門的行政機構，開啟了我國能源節約的規范化時代。第一批能源效率標準主要是針對家用電器，包括1項電耗限定值的編制通則和電冰箱、洗衣機、電視機等8個家用電器的專項能效標準，于1989年12月25日由原國家質量技術監督局批準發布，1990年12月1日正式實施。這一時期可以看作我國能源效率標準的起步階段。能效(電耗)是這次能效標準的限定指標，它的實施對提高中國家用電器的能源效率發揮了積極作用。但由于當時條件所限，標準分析以根據產品市場分布應用概率統計法為主，對標準的技術經濟性分析不夠，能效指標規定得不是很科學，再加上社會各方面對標準的認識還不到位，對標準的重視程度也不夠，因而這批能效標準的實施沒有達到理想的效果［9］。

20世紀90年代是我國能效標準的穩步發展階段。在借鑒國外能效標準經驗的基礎上，中國標準化研究院(原中國標準研究中心)、全國能源基礎與管理標準化技術委員會與國外政府及機構合作開始組織首批能效標準的修訂和部分新的家用電器和照明產品能效標準的制定工作，中國能效標準的研究工作進入了一個穩步發展的階段。而1998年《中華人民共和國節約能源法》的頒布實施將中國的能效標準化工作納入法制化軌道，同年開始實施的保證標識制度，即節能產品認證制度，為我國的節能產品認證提供技術依據。在這期間，能效標準涉及的產品范圍已由家用電器逐步擴展到部分照明電器、商用產品以及工業耗能設備，在指標設定上，除了提高產品的能效限定值之外，同時還新增了節能評價指標。新標準的實施對提高家電產品的能效水平起到了積極的促進作用，據1999年對電冰箱的調查顯示，中國主要電冰箱產品的能耗量比1997 年降低了9%［10］。

進入21世紀，隨著國際能源局勢的日益緊張，我國更加注重從“節流”角度來保障我國的能源安全。原國家經貿委制定并發布的《能源節約與資源綜合利用“十五”規劃》，將能效標準列入新時期節能的重點任務。這一時期我國的能效標準在研制過程中越來越多考慮到與國際接軌，積極引入“超前標準”的理念，要求能效水平要比產品現有能效水平高15% －25%，促進耗能產品或設備在能源利用效率方面的不斷更新換代。2005年3月1日，隨著國家發改委和國家質檢總局聯合發布的《能源效率標識管理辦法》的施行，我國能效標準正式成為企業確定其產品能效等級的唯一依據。在此階段，我國能效標準得到了全面提升，產品范圍和技術內容等方面都有大幅度的變化，并增加了能源效率等級和超前能效兩項指標。

經過20年的發展，我國的能效標準在節約能源、觀念更新、產品質量辨識方面發揮了十分重要的作用。能效標準包括的范圍越來越廣，評價指標也趨于豐富和完善，已成為我國能源資源規制的重要組成部分，在我國能源利用效率的提高方面起了極大的促進和推動作用。但是，我國的能效標準與國外相比還有很大的差距，在產品范圍和指標限定值的設定上都明顯低于國外水平，同時現有的能效標識只是原則性的管理辦法，沒有強制作用。因此，盡快建立與國際接軌的能源效率標準體系，從法律上規范我國的能效標準，為我國的能效標準提供法律依據是能效標準管理的下一步工作。

4.2 中國國土資源規制的基本取向

國土資源規制在保障國家資源安全、維護市場秩序方面發揮了積極作用，是我國經濟社會良性發展的重要手段。總體來看，在今后的經濟社會發展中，應明確國土資源規制的地位和功能，進一步強化國土資源作為規制手段在調控宏觀經濟和資源配置中的作用，進一步規范規制內容和規制方法，適當減少行政干預，優化政府在國土資源規制中的職能，重視經濟手段、法律手段和技術手段在國土資源規制中的應用。進一步優化和強化土地用途管制及土地利用強度管制，提高土地資源在房地產調控中的效率。進一步優化和強化用水配額管理在水資源用途管制中的主導作用，調整產業結構，增強水資源配置的經濟效益。借鑒能源效率標準的做法，制定水資源效率標準，嘗試對水資源的利用效率進行控制。

4.3 中國重點行業和重點地區的國土資源規制

4.3.1 重點行業的國土資源規制

(1)資源型產業的國土資源規制。資源型產業是直接從事自然資源開發和初步加工的產業，一般而言，從事煤炭、石油、化工、金屬等礦產資源采掘和初步加工的企業均屬于這一范疇。經濟效益低、污染強度大、資源浪費嚴重是資源型產業的基本特點。隨著開采難度的加大，儲量的減少，資源型產業最終將隨著資源的枯竭而逐漸消亡，因此，迫切需要對資源型產業進行國土資源規制，轉變發展方式，延長產業鏈，提升資源附加值，實現資源型產業的“軟著陸”。

(2)傳統工業的國土資源規制。傳統工業是以資源為基礎發展起來的，在國家工業體系中地位逐漸下降的工業部門。傳統工業由于技術手段相對落后、對資源的依賴較大，在與新型工業競爭的過程中處于弱勢地位。運用土地、水、能源等國土資源對傳統工業進行規制，提高傳統工業的資源利用效率，實現傳統工業轉型是當前我國國土資源規制的重點之一。

4.3.2 重點地區的國土資源規制

隨著剩余勞動力的轉移，城市人口急劇增長，城鎮化率快速上升，我國的城市化水平從2000年的36.22%上升到2009年的46.6%，年均增長率高達1.15%，而個別地區的城市化增長率更遠遠高于全國平均水平，重慶的城市化率在8年間上升了16.9%，年均增長率超過2%，同期河北的城市化增加了15.82%，江蘇、安徽、江西、河南、湖南、寧夏等省區的城市化水平在最近8年間的增長率也都在12%以上。城市化的過快增長造成城市用地的大量增加，發展空間不足、水資源短缺等問題在我國大城市表現的極為突出，為避免重蹈大城市的覆轍，在我國城市化快速地區實行國土資源規制是十分必要的。目前，我國尚沒有針對快速城市化地區而出臺的國土資源規制政策，但是對房價問題的規制旁及到快速城市化地區的國土資源規制，并取得了一定的成效。將國土資源作為快速城市化地區的規制手段是我國城市發展的必然選擇。

快速城市化帶來快速工業化，當前我國的城市化和工業化都處于中期階段，工業化快速地區的資源短缺、環境污染問題已經逐漸顯現，如果不加以有效的干預，“先污染后治理”的老路在工業化快速地區將很快重現，而國土資源是工業發展必不可少的基本要素，運用國土資源對工業化發展速度進行限制是必要且可行的。目前，我國對工業化快速地區的國土資源規制主要體現在由工業化而引發的種種問題的規制，環境影響評價制度、節能減排政策、三廢治理等國土資源規制在我國已經得到了廣泛的應用。

4.4 研究設計中國國土資源規制指標體系

4.4.1 國土資源規制指標體系的可能構成

國土資源作為經濟增長的一種規制手段，將其規制到何種程度，需要借助國土資源指標來進行衡量和測度。本文選擇了8個國土資源規制的指標，覆蓋了包括土地、水、能源、礦產和森林等在內的國土資源，建構我國國土資源規制的指標體系，各指標的基本特征如表2。

表2 國土資源規制指標的基本特征Tab.2 Basic characteristic of territorial resources regulation indicator

4.4.2 現行統計指標體系的調整與適應

隨著經濟社會的快速發展和國土資源管理工作的不斷深入，特別是國土資源部門參與宏觀調控的進一步推進，我國現行的統計指標不能適應國土資源規制的要求，缺乏反映資源宏觀形勢、資源市場、國土資源節約集約利用、重要礦產新增生產能力等方面情況的指標。我國應按照《國土資源統計工作改革方案》的要求，盡快對現有的國土資源統計指標進行調整，建立一套統一完善的國土資源統計指標體系，廢除不適應國土資源管理新形勢和宏觀調控需要的統計調查任務和統計指標，增加反映市場經濟、結構調整、經濟效益、自然資源、科技進步、國土資源管理和宏觀調控成效等方面內容的指標，適時提出一些跟蹤監測國土資源發展態勢的統計指標，以滿足各級政府決策和宏觀調控的需要。

4.4.3 現行干部考核指標體系的調整與適應

我國現有的干部考核指標體系往往強調經濟指標，特別是經濟總量和增長指標的考核，忽視社會、可持續和人的全面發展的考核。我國的干部考核指標體系可從經濟發展、社會發展、可持續發展和政治文明建設4個方面進行構建。經濟發展從經濟增長、經濟發展質量和結構、經濟發展的結果3個方面進行考慮，社會發展重點針對當前發展中的薄弱環節和與人民群眾生活質量密切相關的內容，可持續發展必須正確處理好人口、資源、環境的關系，政治文明建設要以改進黨的領導方式、提高執政能力為著力點調整現行干部考核指標，使之適應我國經濟社會的快速發展對領導干部新的要求［11］。

5 討論與展望

5.1 結論

本文將規制應用到國土資源領域，提出了國土資源規制的概念，認為國土資源規制既是對與國土資源相關的行為的規制，也是以國土資源為手段對企業及地方政府的規制。得出了如下結論:

(1)政府規制理論、稀缺理論、公共物品理論、自然資源基礎理論和外部性理論構成了國土資源規制的理論基礎，在經濟增長過快引發一系列問題的背景下，國土資源的國家所有屬性為我國實行國土資源規制提供了可能。

(2)在實施國土資源規制之前，需要摸清區域國土資源承載能力狀況，將其劃分成不同的國土功能區，并明確關鍵性國土資源的開發利用標準。

(3)現有的國土資源規制手段主要包括經濟、行政、法律和技術手段，土地參與宏觀調控、用水配額管理和能源效率標準等是國土資源規制中運用較早且取得較大成效的國土資源規制手段。

(4)今后應進一步強化國土資源規制力度，加強對重點行業和重點地區的國土資源規制，構建國土資源規制指標體系，并對現行統計指標體系和干部考核體系進行調整以適應國土資源規制的需要。

5.2 討論與展望

本文分析了我國國土資源規制的理論和實踐，對國土資源規制的概念、內容等有一個較清晰的認識，初步建立了國土資源規制框架。但是，本文對國土資源規制的理論與實踐只是簡略概述，沒有進行深入、系統的分析。今后應進一步深化國土資源規制的理論研究，擴展國土資源規制的范圍和研究領域，建立完善的國土資源規制指標體系，加強對國土資源規制手段和規制方法的探索和研究，使我國的國土資源規制更好地為國家資源安全服務。

References)

［1］(日)植草益.朱紹文，等譯.微觀規制經濟學［M］.北京:中國發展出版社，1992.［Masu Uekusa.Tanslated by Zhu Shaowen，et al.Micro-economics of Regulation［M］.Beijing:China Development Press，1992.］

［2］(美)丹尼爾·F，史普博著.余暉，等譯.管制與市場［M］.上海:格致出版社，上海人民出版社，2008.［ Daniel·F，Spulber.Translated by Yu Hui，et al.Regulation and Market［M］.Shanghai:Truth ＆ Wisdom Press，Shanghai People Press，2008 ］

［3］陳富良.論政府規制的理論依據［J］.江西財經大學學報，1999，(2):18 － 21.［Chen Fuliang.Theory Evidence of Government Regulation［J］.Journal of JiangxiUniversityofFinanceand Economics，1999，(2):18 －21.］

［4］王健，王紅梅.中國特色政府規制理論新探［J］.中國行政管理，2009，(3):36 －40.［Wang Jian，Wang Hongmei.New Interpretation on Government Regulation in China［J］.Chinese Public Administration，2009，(3):36 －40.］

［5］王勇，肖洪浪.基于公共物品理論的中國西北生態脆弱區資源退化分析［J］.干旱區資源與環境，2009，23(5):37 －42.［Wang Yong，Xiao Honglang.Analysis on the Resources Degeneration of the Ecological Fragile Areas in North-West China Based on Public Goods Theory［J］.Journal of Arid Land Resources and Environment，2009，23(5):37 －42.］

［6］魯國鋒.“轉軌”時期我國政府規制的取向研究［D］.上海:復旦大學，2005.［Lu Guofeng.The Orientation of Government Regulation in China in the Period of Transition［D］.Shanghai: Fudan University，2005.］

［7］趙勇，唐力.我國水資源總量控制與定額管理實施及研究現狀［C］.成都:中國水利學會第三屆青年科技論壇論文集，2007.［Zhao Yong，Tang Li.The Implement and Study Situation on Volume Control and Quota Management of Water Resources in China［C］.Chengdu:Chinese Hydraulic Engineering Society the Third Youth Science and Technology Forum Proceedings，2007.］

［8］唐力，趙勇等.水資源總量控制和定額管理制度實施進展［J］.人民黃河，2008，30(3):43 －47.［Tang Li，Zhao Yong.The Progress of Volume Control and Quota Management Institution of Water Resources［J］.Yellow River，2008，30(3):43 － 47.］

［9］王若虹.中國能效標準與標識［J］.中國科技成果，2006，(19).［Wang Ruohong.Energy Efficiency Standards and Logo in China［J］.China’s Scientific and Technological Achievement，2006，(19).］

［10］李愛仙.中國能效標準的發展及趨勢［J］.世界標準信息，2007，(Z1):16 －19.［Li Aixian.The Development and Trend of Energy Efficiency Standards in China［J］.World Standard Information，2007，(Z1):16 －19.］

［11］中共四川省委組織部課題組.領導干部政績考核指標體系及評價辦法［J］.中共四川省委黨校學報，2004，(3):54－56.［The Workshop of Organization Department of CPC Sichuan Provincial Committee.The IndicatorIndex and Evaluation Method of Performance Evaluation on Leading Cadres［J］.Journal of Party College of Sichuan Province Committee of CCP，2004，(3):54 －56.］［12］王俊豪.管制經濟學學科建設的若干理論問題:對這一新興學科的基本詮釋［J］.中國行政管理，2007，(8):86－90.［Wang Junhao.Several Theoretical Problem Sabout Discipline Construction on Regulation Economics:Basic Annotation of the New Discipline［J］.Chinese Public Administration，2007，(8):86 －90.］

［13］余暉.政府與企業:從宏觀管理到微觀管制［M］.福州:福建人民出版社，1997.［Yu Hui.Government and Enterprise:from Macro Management to Micro Regulation［M］.Fuzhou:Fujian People's Publishing House，1997.］

［14］陳富良.中國政府規制體制:改革路徑與目標模式［J］.改革，2001，(4):19 －24.［Chen Fuliang.Government Regulation System in China:Reform Path and Objective Model［J］.Reform，2001，(4):19 －24.］

［15］李郁芳.轉軌時期政府規制過程的制度缺陷及其治理［J］.管理世界，2004，(1):137 －138.［Li Yufang.In sititution Defect and Its ManagementofGovernmentRegulation in Transition［J］.Management World，2004，(1):137 －138.］

［16］馬云澤.規制經濟學［M］.北京:經濟管理出版社，2008.［Ma Yunze.Economics of Regulation［M］.Beijing:Economic Management Publishing House，2008.］

Natural Resources Regulation:Basic Theories and Practices in China

GU Shu-zhong1ZHOU Hong2，3WU Hong2，3，4ZHANG Liang1WANG Xing-jie2，3，5
(1.Institution of Natural Resources and Environmental Policy，Development Research Center of the State Council，Beijing 100010，China;2.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China;3.Graduate University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China;4.Shijiazhuang University of Economy，Shijiazhuang Hebei 050031，China;5.Research Center for Sustainable Development of Shandong Province，Shandong Normal University，Jinan Shandong 250014，China)

Regulation is specific constraint on behavior of enterprises and the families that the government or its specific departments make，based on specific provisions.Based on natural resources base and its scarcity，the attribute of public goods，externality of business activity on resources and environment，this article puts forward the concept of natural resources regulation，which we think as constraint on behavior relevant to natural resources and a restriction tool of enterprise and local government.The basic contents of natural resources regulation include:a)making clear of the basic condition of natural resources，programming regional natural resources function zoning and natural resources planning，identifying the exploit and utilization standards of critical natural resources;b)optimizing regulation path of nautral resources，strengthening the apply of economic，legal and technology means in the process of natural resources regulation;c)evaluating the effect of natual resources regulation.Natural resources regulation in china mainly contains natural resources participating in macroeconomic control，water resources quota management and energy efficiency standards.According to the practice of natural resources regulation in china，eight indicators have been chosen to frame the basic index system of natural resources regulation，including natural resources，water resources，energy resources，mineral resources and forest resources.At the same time，it is suggested that strengthening natural resources regulation in the key sectors and key areas，adjusting and improving the current statistical indicator system and the cadre assessment system to adapt the need of natural resources regulation.

regulation;natural resources regulation;resources scarcity;theory;practice

F062.1

A

1002－2104(2011)05－0001－09

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.05.001

2011－02－20

谷樹忠，研究員，博導，主要研究方向為資源經濟與資源政策。

*國家自然科學基金項目“國家資源安全管理的目標耦合、系統模擬與制度設計”(編號:70873119)和“欠發達資源富集區資源詛咒典型檢驗與規避路徑設計”(編號:40871253)。

(編輯:李 琪)