優化地方高校治理結構的思考

【內容提要】大學治理結構是大學內部協調、規范大學組織的各種行為，可使大學內部的各種關系成為一個有機整體以有效適應環境的制度安排及運行機制。本文分析了高校治理結構的現狀，并指出存在行政管理對學術管理的壓制、學術官本位、管理機構臃腫、辦事效率低下的問題。提出了優化地方高校治理結構的路徑，推進“大部制”改革，實施校院兩級管理，強化服務功能，實現學校工作的科學化、民主化。

【關鍵詞】大學治理結構 優化 路徑

【作者簡介】吳元欣，武漢工程大學黨委書記、教授，湖北高校領導科學研究會常務副會長。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（以下簡稱《教育規劃綱要》）將“建設現代學校制度”列為國家教育體制改革的六大重點領域之一，對完善中國特色現代大學制度提出了明確要求。而完善治理結構將是今后一段時期高校管理體制改革的重要課題，對促進地方高校辦出特色具有普遍意義。

一、高校治理結構的內涵

治理結構原是法律用語，主要包涵如何配置和行使權力、如何評價和監督權力行使主體、如何設計和實施激勵機制等三個方面。

從教育生態學講，高校發展除了要理順學校與政府、社會的關系，建立一個有利于高等教育發展的外部制度生態環境外，還要落實到內部治理結構，可以理解為“現代學校制度”。2004年國務院批轉的《2003—2007年教育振興行動計劃》第34條中提出“深化學校內部管理體制改革，探索建立現代學校制度”，這是教育部文件首次對“現代學校制度”概念的認定。《教育規劃綱要》第十三章系統闡述“建設現代學校制度”，這在黨中央和國務院發布的文件中還是第一次。所謂現代學校制度，一是學校性質與定位，二是政府管理學校的體制，三是學校治理結構。前兩者主要由政府調控，而完善治理結構是高校自己的工作，也是學校自身努力可以實現的改革。

治理結構是中觀層次上的大學制度。它是針對大學的內部關系，協調、規范大學組織的各種行為，使其成為一個有機整體，以有效地適應環境中一系列的制度安排及運行機制。其實踐途徑是依照黨委領導下的校長負責制這一現行制度，圍繞“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”框架結構展開，目標是科學配置、行使、監督和評價“政治權力、行政權力、學術權利、民主權力”四大方面，其中學術權利指以專家學者為核心，以學術組織為主體管理學術事務的表現形式，學者在追求學術自由活動中的各項權益應得以保障。

二、高校治理結構的現狀

目前我國大學的治理結構從管理模式來看，仍屬于以行政權力為主導，學術權利沒有得到應有的尊重。就組織結構而言，大學還是國家行政體系在教育系統上的延伸，自身也以政府模式進行組織和運轉。這種體制對于堅持正確的辦學方向發揮了重要作用，但也日益暴露出諸多問題，如學術權利過度弱化，行政管理偏離學校辦學目標等。隨著大學逐漸與社會聯系日益緊密，大學資源的需求日趨擴大，其封閉性弊端不斷凸現出來，在一定程度上已成為束縛高等教育對外開放，提升我國高等教育國際競爭力的瓶頸。

1. 行政管理對學術管理的壓制

我國高校內部的學術權利基本為行政權力所取代。學校內部除了職稱評審委員會和學位委員會由學術性組織負責以外，學者很少參與高校管理活動。而且現代大學的行政官員往往身兼數職，既是管理者又是學者，大多都是官員以教授身份介入學術組織，以自身行政權力左右學術評定和學術決策，背離了大學以學術作為導向的根本原則。管理機構設置、管理人員的任命很大程度上是依據黨政機關的形式，以科層制為管理模式，層層向上級負責。行政權力的泛化還導致了學術人員和行政人員的沖突和對立。學術人員認為在政策的制定上，行政人員主要是考慮本群體的利益，教師應有的權利得不到保障。

2. 高校內部行政系統游離于教育目標之外，存在學術官本位思想

世界高水平大學雖然都有其與眾不同的特性，但其主要標志是高水平的科研成果和高質量的人才。因此，學術職能是大學職能的關鍵，應配置在組織結構中的中心位置，其他職能予以配合。但是我國高校目前管理結構的設置、管理干部的任命，都是比照黨政機關的形式。教學和科研人員本應是學校的主體，反而成為行政人員執行權力意志的工具。評職稱比照黨政機關干部分級排名，助長了“官本位”思想對學術人員的侵蝕，造成部分學者無心學術而關心權術。學術帶頭人官僚化和官僚學術化，不僅危害學術研究的純潔與規范，而且造成了負面的社會影響。

3. 管理機構臃腫，辦事效率低下

近十年在高等教育大眾化發展的進程中，高校管理系統仍基本維持原狀。實際運行中，沒有結合高校自身特征，也沒有遵照學術發展規律，而在機構設置上一般都是參照國家黨政機關科層結構模式，照搬行政機構的框架，或者按照上級有關部門的要求對口設置或拼裝組合設置管理機構，某種意義上成為政府機關的附屬單位，學術組織機構虛化、職能弱化。管理干部較多，人力資源、教育資源浪費現象較重，決策系統、咨詢系統、執行系統和監督反饋系統不健全，導致管理效率比較低。

三、地方高校治理結構的思考

（一）優化地方高校治理結構的動因

我國高校按管理權限分中央部門直屬管理高校和地方高校兩大類別，前者以教育部管理為主體，后者約占高校總數的70％。而從大學在校生比例來看，90％以上學生在地方高校。可見，地方高校是我國高等教育體系中的重要力量。

從地方高校構成看，主要包括傳統意義上的地方高校、原國家部委劃轉院校及“升格型”的專科學校。盡管地方高校發展歷程不同，但面臨一些共性困境：一是資源短缺。一方面，區域經濟社會發展的不平衡、地方政府投入機制的差異，使地方高校發展差距在進一步擴大；另一方面，國家教育、科技等行政部門在評估體系、項目評審等方面實行“統一化”，地方高校不僅要與部委高校同臺競爭，還要從群體龐大的地方高校中突圍，爭取資源難度極大；再者，人才的價值追求需要有高水平平臺及物質條件作為保障，地方高校引進、留住拔尖人才也是一大難題。二是經費不足。有學者將部屬高校形象比喻為“貴族學校”，地方高校是“草根學校”。盡管單個學生培養成本大體趨同，但國家與地方投入差異卻有3—4倍之多，地方高校的校長經常要拆東墻補西墻。近幾年，大多數地方高校為緩解資源嚴重不足，展開了一場興建新校區的熱潮，基本都是靠商業貸款，負債前行，產生較大的辦學風險。三是體制不順。內設機構臃腫，權力中心偏上，行政化傾向嚴重，學術氛圍不濃、水平不高。

在建設現代學校制度的大環境下，優化地方高校治理結構就顯得尤為重要。一方面，是貫徹落實《教育規劃綱要》的需要，牢固樹立“以貢獻求支持、以服務求發展”的理念，促使自內迸發出服務地方經濟社會發展的強烈意識，力爭在某個或多個領域具備不可替代的特質，發揮地方高校的生力軍作用；另一方面，是提高高校管理效率的需要，地方高校只有保持內部高效運轉，才能不斷孕育出對外的競爭點，只有集中有限資源，才能積蓄謀大事、做要事的基本能量，促使資源循環遞進式發展。地方高校要不斷優化管理機制，在履行“四大職能”中找準位置，力戒盲目追求“大而全”、上下“一般粗”，加強內部控制，減少管理成本，提高發展效能。地方高校要注重發揮基層學院及師生的主觀能動性，更加強化精神力量的培育，以“艱苦奮斗、自強不息”的大學文化引領學校發展。

（二）地方高校治理結構改革的主要路徑

治理結構改革是高校的自發性、自主性、創造性活動，其核心是如何發揮“四大權力”的最大效能，共同推動學校發展。針對地方高校特性與發展實際，地方高校治理結構改革的總方向是遵循教育規律，在保持高校學術價值的基礎上，尋求高校內部各因子的平衡，以管理特色提升效率、樹立品牌。

1. 推進“大部制”改革

按照“精減管理性部門、強化學術性部門、加強資源性部門、剝離服務性部門”的總體構想，本著“科學規劃，充分論證，分步實施”的原則，以整合人權、事權為重點，對內設機構進行撤并或合署辦公。一是整合管理職能。堅持黨委的統領地位，組建黨政綜合性中樞部門，負責輔佐黨務、政務，職能包涵黨辦、校辦、宣傳、信息體系建設等；堅持“學術為先、學科為重”的原則，組建服務于學術的研發部門，職能包涵研究生教育、學科建設、科學研究等；統一監督口徑、豐富監督手段，組建監察審計部門，與紀委辦公室合署辦公，由分散監督向專門監督轉變；獨立設置財務部門，賦予其財務服務及投資融資等重要使命。二是尊重師生發展權益。從尊崇教職工的主導地位入手，組建“大人才”服務型部門，職能涵蓋組織、人事、離退休人員工作等；樹立“一流本科、一流教學”的思想，組建一個從“入口”到“出口”全程化的教育教學型部門，職能涵蓋招生就業、教務、學生教育管理等，團學組織與之合署辦公，形成學生教育管理的整體設計與無縫對接。三是強化服務保障。以激活資源為目標，對學校資產管理、物資采購、基本建設、醫療衛生等職能部門歸并，設立總務處；組建經營性后勤服務集團，自負盈虧，逐步剝離學校；保留安全保衛、圖書情報、學報等職能。四是擴大民主權力，加強工會建設，保障職工權益。

通過上述方式，將地方高校普遍設立的30個左右的機構整合成10個左右，既明確“大部”職能，促使以往經常需要協調的復雜事項經過內部醞釀便可解決，又避免出現職能重疊和職能缺失的現象。初步建立現代大學治理結構的基本框架，并實現三個轉變，一是真正實現管理重心由學校向學院下移，校級的管理由過程管理向目標管理轉變；二是由事務型向服務型管理轉變；三是由微觀管理向宏觀管理轉變。

通過對行政權力的集約化，進一步建立健全學術權利保障體系建設，尊重和提升學術地位及作用，拓寬教師參與學校管理渠道，實行教授會，健全學術委員會、學位委員會和教職工代表大會等，讓教授、學者和教師了解、參與學校重大事項決策。明確學術機構的管理職能，健全和完善各種學術機構及保障機制，使之規范有序運行。

2. 實施校院兩級管理

隨著“大部制”改革推進，學院不再是以往的“千根線一針穿”，既是改革的最大受益者，又是改革的主體。校院兩級管理以目標管理責任制為手段，充分激發和調動學院辦學的主動性、積極性和創造性，增強學院的辦學活力及自我發展、自我約束的能力，形成學校宏觀管理和評估監控，以學院為實體的管理體制。

現在國內高水平大學普遍實行校院兩級管理，對地方高校來說，推行校院兩級管理既要“會取經”，也要切合實際，重點要考慮四個方面的問題：一是優化資源。明確校院兩級作為資源配置主體各自不同的建設目標，達到各自責、權、利的統一，避免資源重復和浪費，達到校內資源的合理配置，提高資源的利用效率和資產的保值增值。二是明晰權責。學校作為決策中心，應當著眼于全局、著眼于未來，主要承擔宏觀規劃、政策制定、考核評估等職能。學院作為教學科研活動的主體，其管理職能將由單純的執行者向具有綜合管理職能的相對獨立辦學實體轉變，成為適度獨立的實體性機構，真正實現其權力與責任的統一。三是評價科學。校院兩級管理的抓手是目標責任制，要從學校整體發展出發科學設定各學院中長期目標，合理分解到年度，并建立科學有效的考核評估和完善的激勵獎懲機制，以此檢驗和督促學院對建設目標的執行情況。四是健全制度。校院兩級管理涉及面廣、問題復雜，必須建立相應的配套制度，多研究制訂些預設性制度，做到有制度可依、按制度辦事，確保校院兩級管理工作順利進行。

3. 強化服務功能

一是內部強調服務。通過上述兩項改革，地方高校行政管理的首要任務就是服務，為決策主體提供信息服務，為師生權益服務、為學院發展服務。重要的一點是財政服務，資金一直并將長期是地方高校辦學的瓶頸，在國家教育財政支出增長的同時，學校不但要調控好內部資金，更要立足長遠服務于籌資融資途徑的拓展。如產業渠道、基金渠道、稅收減免、收費渠道、科研渠道、社會投資和捐助等，應充分利用自己的資源優勢，走多元化籌資道路，可由財務部門牽頭成立融資委員會。

二是對外加強合作。第一，做好校辦產業這篇“大文章”，轉換校辦產業的經營機制，加快校辦產業成果轉化，積極培育學校持股的上市公司；第二，促成校企產學研“大聯盟”，在為戰略性新興產業、地方支柱產業的定向性服務中獲得資源，實現產學研良性結合；第三，積極培養科研的領軍人物，加大科研團隊建設，努力提高科研能力和獲取科研經費的能力；第四，采用BOT模式，即建設（Build）—經營（Operate）—移交（Transfer），開發校區資源，吸納私人資本參與基礎設施建設，合同期內由投資者進行經營和管理，合同期滿移交學校，既能滿足人才對緊缺資源的需求，又能籌集建設資金，解決教育經費不足的問題，避免新增貸款的壓力。

高校治理結構不可能“千篇一律”，也不可能違背國情、教育大政方針而“一枝獨秀”，應圍繞高校的“四大職能”來展開，為人才輩出創設更好的環境，為達到“基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國”的總體目標而努力奮斗。

責任編輯：周振國