防治“小金庫”從何下手？
——以人為本，疏堵結合

文 張藝茹

防治“小金庫”從何下手？
——以人為本，疏堵結合

文 張藝茹

“小金庫”問題由來已久，在全國范圍內也曾對其開展過多次專項治理，但仍屢禁不止，“小金庫”無法徹底根治的根本原因是防治“小金庫”的長效機制尚未建立。針對上述現狀，本文在深入分析“小金庫”的形成方式、存在形態和產生原因的基礎上，提出了構建防治“小金庫”長效機制的對策。

科斯的社會成本理論認為，個體、局部的謀利行動若有條件便會向他人和社會轉嫁成本，使行動者自己承擔的成本低于全社會共同承擔的成本。“小金庫”主要是由公共權力部門和國有及國有控股企業通過對市場主體和個人亂收費、亂罰款、亂攤派套取公共資金而形成的。根據科斯理論，“小金庫”來源于他人創造的社會財富，增加的是少數人和少數小團體的利益。它的存在，不僅使會計信息失真，造成了對社會公眾的傷害、市場主體經濟活動積極性的損害、正常的公共產品和公共服務數量和質量的損失，而且違背了科學發展觀的要求，扭曲了市場對資源的合理配置，削弱了政府宏觀調控的能力，影響了經濟平穩較快發展，助長了“拜金主義”、“享樂主義”等不良思潮的形成，極易誘發貪污、挪用公款、行賄受賄等不法行為的發生，成為了滋生腐敗的“溫床”。“小金庫”的社會成本遠遠高于“小金庫”本身，因此，積極探索構建防治“小金庫”的長效機制勢在必行。

“與時俱進”的“小金庫”

所謂“小金庫”，是指違反法律法規和其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，應列而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。“小金庫”問題始于上世紀70年代末，在1989年和1995年開展了兩次全國范圍的大規模專項治理“小金庫”行動。雖然治理工作都取得了一定成效，但“小金庫”現象并未根除，成為一種難以杜絕的“小金庫”怪圈。“小金庫”為什么會屢禁不止，主要由于單位負責人和相關財會人員法制觀念淡薄，業務素質不高、制度體系不健全，政策落實不到位、法律法規不健全、不完善以及監督管理機制不健全等原因造成。

目前，“小金庫”的形成方式日益“翻新”，手段也更加隱蔽，查處難度不斷加大。事實上，“小金庫”的形成方式無外乎以下四類，即截留收入式、虛列支出式、收支相抵式和轉出轉回式。截留式“小金庫”即將各種收入不納入本單位法定賬冊核算，如預算外收入（或違規收費），基金收入，固定資產出租或變價收入，報廢資產殘值收入，接受捐贈、贊助取得的資金等。虛列式“小金庫”即虛構業務把資金轉移到單位法定賬冊之外，或者用沒有真實業務背景的假發票虛列成本、套取現金。抵銷式“小金庫”即直接用餐費、住宿費、會議費等支出與應當收取并納入單位法定賬冊核算的租金、承包費等收入抵銷，或直接將收入用于再投資等，在本單位沒有任何收支記載或反映。轉出轉回式“小金庫”即有預算分配權的單位，以分配資金名義，將資金撥付所屬單位或其他單位，但明確其中一部分只有撥入單位代管，資金仍由撥出單位使用，或者要求撥入單位將資金轉到指定地點，仍供原單位使用。

關于“小金庫”的存在形態，主要有現金形態，即將應上繳的或違規收入不予入賬，直接存放于本單位保險柜內；銀行存款形態，即將收入存放于他方銀行賬戶，通常將其掛靠于附屬單位或關聯單位，也有將其直接存放于個人名下，即公款私存；“賬外賬”形態，即對應上繳的或違規收入建立“賬外賬”單獨保存；有價證券形態，即將收入轉換為有價證券進行存放。

構建防治“小金庫”的長效機制

科學發展觀是我國經濟社會發展的重要指導方針，構建防治“小金庫”的長效機制要把科學發展的理念貫徹并運用到防治實踐中去。其中，以人為本是核心，堅持疏堵結合，構建“不必、不愿、不敢、不能”設立“小金庫”的長效機制。

加強宣傳教育，提高干部職工整體素質

加強思想道德建設，樹立廉潔從政意識。要定期組織理論學習和廉政教育，并結合典型案例對干部職工進行警示教育，使全體人員充分認識“小金庫”問題的危害性和嚴重性；同時，也要加強法制宣傳教育，增強遵紀守法觀念。《會計法》和《財政違法行為處罰處分條例》是清查治理“小金庫”的尚方寶劍，要加強學習和宣傳，定期舉辦法律法規培訓班，定期開展法律知識競賽。

再次，還要加大業務培訓力度，提高財會人員業務素質。要定期開展《會計制度》、《會計準則》、《會計操作規程》、《現金管理規定》等方面的學習培訓，做好會計人員的繼續教育，努力造就一支懂法規、精業務、講誠信、守信念的高素質會計人員隊伍。

進一步深化財政管理體制改革，加快制度供給

圍繞財政“收支管”的目標，不斷推進精細化管理，深化部門預算、國庫集中收付和“收支兩條線”等財政改革，積極探索實施預算管理與資產管理相結合，逐步推行財政綜合預算，不斷強化資金申請、分配、撥付、使用全過程的監督，解決層層截留、雁過拔毛的問題，提高資金使用效率。

一是大幅削減收費性項目，清理罰沒性項目。規范非稅收入，將所有非稅收入納入財政預算管理之中，堅決取締制度外收入。同時，嚴格執行“收支兩條線”規定，對預算外和非稅收入實行“收繳分離”和“票款分離”，一律采取收入直達國庫的方式收取，實現收費、收入和支出徹底分離，嚴禁坐收坐支、截留挪用和公款私存。

二是加強部門預算管理，實現財政資金的合理、優化配置。延長預算編制時間、引入中長期預算視野、細化預算編制；建立健全預算收支中長期、短期預測機制；采用先進的技術手段，運用因素法、零基預算等方法編制預算；引入專家論證、聽證，改進預算編制程序，發揮各預算單位編制預算的積極性、主動性。積極探索實施預算管理與資產管理相結合，逐步推行財政綜合預算，不斷強化資金申請、分配、撥付、使用全過程的監督，解決層層截留、雁過拔毛的問題，提高資金使用效率。

三是深化津貼、補貼和事業單位績效工資改革，逐步擴大工資統一發放范圍，規范收入分配秩序。全面推行公務定點接待和公務卡結算制度。此外，嚴禁上下級單位之間互相轉移資金，嚴禁上級單位在下級單位報銷各種支出。

完善財務管理制度，規范會計核算行為

要嚴格執行《會計法》和《內部控制制度》，每個預算單位只允許在銀行開設基本存款、基本建設資金、社會保障繳費等專用賬戶，嚴禁亂開、私開賬戶，一個單位只允許設立一套賬，并定期向財政、審計部門報送會計報表，嚴禁設立各種形式的賬外賬。與此同時，要加強票據管理，嚴格規范票據尤其是財政性收據的領取、使用和核銷，嚴把票據回收審核關，嚴禁使用各種非法票據。各種非法票據不得作為記賬憑證登記入賬。

此外，還需完善現金收支管理制度，強化會議費、勞務費、培訓費等費用的管理，努力控制和壓縮“公務接待、公車使用、因公出國出境”的 “三公”經費支出，進一步增強制度執行力。

加大監督檢查力度，使“小金庫”無處藏身

沒有監督的權力，也就沒有了控制與約束，必然會引發腐敗等現象的發生。防范“小金庫”除了要靠系統內部的廉政自律和內部監察，還要加強外部監督檢查的力度。必須嚴格執行內部控制、審計、監察制度，按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，強化職責分離，做到職責明確、程序清晰、行為規范，財務、內審、監察等部門應密切配合、協調聯動；外部，需要財政、審計、紀檢、監察、金融等部門在各盡其責的基礎上，密切溝通、統一協調，建立各部門之間的信息共享機制，形成監督合力。

此外，金融機構的監管職責有待強化。金融機構實行實名賬戶，構建與其他監督部門的聯動網絡，將本單位、附屬單位、關聯單位的賬戶以及相關責任人的個人賬戶統一納入監管范圍，實行賬戶資金的實時動態監測，杜絕公款私存，形成治理“小金庫”的預警機制。

完善法律法規，增大私設“小金庫”的違規成本

建立健全法律法規，努力做到依法理財，是破解“小金庫”的保障。首先，要有法可依。制定專門處罰“小金庫”行為的法律法規或在現行的法律法規中增設專門的處罰條款，明確處罰依據。其次，要執法必嚴。對私設“小金庫”行為重新定性，數額巨大、情節嚴重的應將其定性為侵占公共財產、貪污腐敗的犯罪行為，將私設“小金庫”和“集體腐敗”納入刑律。此外，要改變重查處、不重處理，重處理事、不重處理人，重罰單位、輕罰個人，重經濟處理、不重人事處理的傾向，加大對相關責任人特別是領導者的懲處力度，堅持重在預防，嚴厲查處，增加其違規成本，使“小金庫”成為無人敢碰的“高壓線”。

建立健全群眾舉報制度，充分發揮群防群治的優勢

群眾舉報是實行社會民主監督的重要途徑。因此，有必要建立切實可行的群眾舉報制度。一是對于舉報有功的單位和個人，應從已收繳入庫的“小金庫”資金中拿出一定比例（如5%）的金額作為獎金給予重獎，以最大限度調動廣大群眾的積極性。二是要建立嚴密的舉報人信息保密機制。對于舉報人的個人信息要嚴格保密，嚴禁泄露，徹底打消舉報人的后顧之憂，使其敢于放心大膽揭露私設“小金庫”行為。