我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及對策建議

李寶娟，莫杏梅

(中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會，北京 100037)

我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及對策建議

李寶娟，莫杏梅

(中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會，北京 100037)

環(huán)境服務(wù)業(yè)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一個重要組成部分。本文闡述了我國環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及主要進展，分析了我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約因素，提出了促進我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的對策建議。

環(huán)境服務(wù)業(yè);環(huán)保產(chǎn)業(yè);發(fā)展現(xiàn)狀;對策建議

環(huán)境服務(wù)業(yè)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一個重要組成部分。隨著經(jīng)濟全球化、環(huán)境全球化的迅猛發(fā)展，環(huán)境服務(wù)業(yè)在國際環(huán)境市場中的份額不斷提高，已成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)中最具發(fā)展?jié)摿Φ念I(lǐng)域。發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)、有效解決環(huán)境污染問題、提高環(huán)境質(zhì)量不僅是我國節(jié)能減排、建設(shè)兩型社會的必然需求，同時也是著眼于后國際金融危機時期，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的必然選擇。

“十一五”期間，國家發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》、《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》等一系列與環(huán)境服務(wù)業(yè)緊密相關(guān)的政策規(guī)劃的實施，推動了我國環(huán)境服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

1 我國環(huán)境服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀及主要進展

1.1 我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展概況

環(huán)境服務(wù)業(yè)在我國起步較晚，20世紀90年代中期之前，我國環(huán)境服務(wù)業(yè)從業(yè)單位主要是各種科研設(shè)計單位，服務(wù)業(yè)也相應(yīng)以開發(fā)、設(shè)計等技術(shù)性服務(wù)為主。20世紀90年代后期，隨著工程項目的增加，以工程為基礎(chǔ)的環(huán)境工程公司大量進入服務(wù)業(yè)，環(huán)境服務(wù)業(yè)的內(nèi)涵也從單一的技術(shù)服務(wù)向決策、管理、金融、工程總承包、運營服務(wù)等綜合、全方位的智力型服務(wù)發(fā)展，結(jié)構(gòu)性調(diào)整明顯加快。目前，環(huán)境服務(wù)業(yè)已基本形成涉及污水處理、廢物處置、大氣污染防治、噪聲控制和生態(tài)保護等領(lǐng)域，包括環(huán)境技術(shù)研發(fā)服務(wù)、環(huán)境咨詢與信息服務(wù)、環(huán)境工程建設(shè)服務(wù)、污染治理設(shè)施運營服務(wù)、環(huán)境檢測與分析服務(wù)、評價認證與審核服務(wù)、環(huán)境貿(mào)易服務(wù)、環(huán)境教育培訓(xùn)服務(wù)等的環(huán)境服務(wù)體系（見表1）。

表1 我國環(huán)境服務(wù)業(yè)的構(gòu)成

近十幾年來，我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速。據(jù)估測，到2010年末，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值將達到11000億元，其中，環(huán)境服務(wù)業(yè)產(chǎn)值約達1500億元。1993年以來我國環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展概況見表2。

表2 1993年以來我國環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展概況

1.2 “十一五”期間我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展進展及特征

（1）污染防治和節(jié)能減排力度的加大，帶動了環(huán)境服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展

“十一五”期間，國家實施了城市污水處理、城市垃圾處理、燃煤電廠煙氣脫硫、危險廢物和醫(yī)療廢物處理、重點流域水污染防治等十大重點環(huán)境保護工程建設(shè)，對鋼鐵、有色、煤炭、電力、化工、紡織等重點行業(yè)進行了大規(guī)模的污染減排，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了長足的發(fā)展，環(huán)境服務(wù)業(yè)的規(guī)模也隨之迅速發(fā)展壯大。

“十一五”期間，城鎮(zhèn)污水處理量年均增幅超過22%；城市污水處理率達73%，較“十五”末期提高了21個百分點；城鎮(zhèn)污水處理廠平均運行負荷率達到75%。2009年底，全國設(shè)市城市、縣及部分重點建制鎮(zhèn)建成城鎮(zhèn)污水處理廠1993座，總處理能力超過1億立方米/日。2008年，全國工業(yè)廢水排放量為241.7億噸，工業(yè)廢水排放達標率為92.4%，工業(yè)用水重復(fù)利用率為83.8%。

2009年底，火電廠煙氣脫硫裝機容量超過4.0億kW，約占煤電裝機總?cè)萘康?0%；除塵服務(wù)行業(yè)的年產(chǎn)值為290億元，出口額約4億美元。目前，已建、在建或擬建的火電廠煙氣脫硝項目達到5755萬kW裝機容量。

2009年，全國城市生活垃圾清運量為1.56億噸，建有生活垃圾無害化處理廠562座，無害化處理能力34.7萬噸/日，無害化處理量1.12億噸，無害化處理率71.6%。提前實現(xiàn)了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中“到2010年城市生活垃圾無害化處理率不低于60%”的目標。2008年，危險廢物集中處置廠518座，比上年新增196座。危險廢物日處置能力19,362噸。焚燒量98.9萬噸，比上年增加26.5%，填埋量16.6萬噸，比上年減少42.9%；綜合利用量122.9萬噸，比上年增加35.1%。

由此，從事污水、廢氣、垃圾及固廢處理的環(huán)境服務(wù)企業(yè)無論從數(shù)量上還是規(guī)模上都有很大的提升。表2中的數(shù)據(jù)表明：“十一五”期間，我國環(huán)境服務(wù)業(yè)年收入總額年均增長率約為33%。2010年環(huán)境服務(wù)業(yè)收入總額比2004年增長了約4.7倍。

（2）環(huán)境服務(wù)業(yè)市場機制體系初步建立

2002年以來，國家有關(guān)部門開始推進引入市場機制的改革，先后頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。經(jīng)過近些年的努力，我國在環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域初步建立了以特許經(jīng)營為核心的市場機制體系。在國內(nèi)市政公用行業(yè)內(nèi)迅速涌現(xiàn)出大量的市場化改革項目，據(jù)有關(guān)資料，全國供水、污水、垃圾、供氣、供熱等各類市政公用事業(yè)項目中，半數(shù)以上都已開展了以特許經(jīng)營制度為核心的引入市場機制的改革，所涉及特許經(jīng)營制度的項目數(shù)逐年迅速增長。

（3）環(huán)境服務(wù)業(yè)市場主體得到發(fā)展

大量的社會企業(yè)開始進入環(huán)境服務(wù)業(yè)的投資、建設(shè)、運營、管理環(huán)節(jié)，在我國環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域逐步形成了一支初步健全的產(chǎn)業(yè)隊伍，并形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。經(jīng)過多年的市場化改革和實踐，環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域在引入資金和提高行業(yè)服務(wù)效率方面，取得了較大進展。在污水處理行業(yè)，目前由非傳統(tǒng)企業(yè)處理服務(wù)的污水量已經(jīng)超過了全國年總污水處理量的70%；社會企業(yè)所提供的垃圾處理服務(wù)比例也得到迅速增加；而且很多非傳統(tǒng)企業(yè)提供的服務(wù)，在服務(wù)質(zhì)量上也得到了地方政府和公眾的普遍認可。

（4）環(huán)境服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型加快，運營服務(wù)比例逐步提高

隨著環(huán)境設(shè)施建設(shè)的加快，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重心也逐漸由設(shè)備生產(chǎn)向工程、技術(shù)及運營服務(wù)轉(zhuǎn)移，以運營服務(wù)為核心的環(huán)境服務(wù)業(yè)比重逐漸加大。到2008年底，供水服務(wù)、污水處理服務(wù)和垃圾處理服務(wù)的產(chǎn)值已分別達到約700億元、100億元和50億元。我國環(huán)境服務(wù)業(yè)在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的比重由2004年的6%提升到約15%。

2 我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約因素

“十一五”期間，我國環(huán)境服務(wù)業(yè)雖有較快發(fā)展，但總體而言技術(shù)水平不高，整體經(jīng)濟規(guī)模仍然較小。經(jīng)過“十一五”期間的市場化改革，環(huán)境服務(wù)業(yè)的社會化程度大大提高，但市場化改革過程中還存在諸多問題亟待解決。同時，環(huán)境服務(wù)業(yè)現(xiàn)有的準入門檻仍然較低，業(yè)內(nèi)企業(yè)良莠不齊，專業(yè)化程度不高，全方位的服務(wù)體系還沒有建立起來。環(huán)境信息咨詢服務(wù)規(guī)模小，技術(shù)手段落后，咨詢服務(wù)能力遠不能滿足市場需求，這些都影響了我國環(huán)境服務(wù)業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展。

2.1 行業(yè)監(jiān)管體系不完善

對以環(huán)境服務(wù)業(yè)為核心的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的管理涉及多個部門，各有關(guān)部門為促進行業(yè)發(fā)展做了許多工作，但由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)機制，造成對環(huán)保產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控和行業(yè)管理不力，政出多門和管理缺位問題同時存在。目前市場準入方式是以傳統(tǒng)建筑設(shè)計施工管理為核心的前端資質(zhì)管理為主，不能很好地適應(yīng)環(huán)境服務(wù)業(yè)專、精、特、新、細等特點，后期管理明顯缺乏。

2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和機制缺失

我國還沒有制定專門用于規(guī)范環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的法規(guī)，涉及到環(huán)境服務(wù)業(yè)的政策法規(guī)基本包含在綜合環(huán)境法規(guī)及環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策中，內(nèi)容分散，缺乏協(xié)調(diào)，環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的長效機制尚未建立。目前逐漸成為環(huán)境服務(wù)業(yè)核心的污染設(shè)施運營服務(wù)仍缺乏法律支持依據(jù)。

2.3 技術(shù)創(chuàng)新不足，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

我國環(huán)境領(lǐng)域的關(guān)鍵和核心技術(shù)還比較落后，技術(shù)創(chuàng)新、研發(fā)推廣、工程咨詢等不能充分滿足環(huán)境保護的要求；行業(yè)基礎(chǔ)薄弱，企業(yè)市場競爭能力、技術(shù)服務(wù)能力和人員素質(zhì)尚待提高，環(huán)境服務(wù)業(yè)還沒有真正成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的核心領(lǐng)域。

2.4 產(chǎn)業(yè)市場化程度不夠

一方面，我國環(huán)境服務(wù)業(yè)的市場化進程尚處于起步階段，另一方面，我國加入WTO 后，環(huán)境服務(wù)業(yè)領(lǐng)域面臨對國外服務(wù)業(yè)機構(gòu)開放的市場化壓力。由于環(huán)境保護的公益性，決定了環(huán)境服務(wù)業(yè)的主體如城市污水處理、廢物收集和處置、河道和湖泊治理等服務(wù)主要由政府提供，具有自然獨占性，市場化受到一定程度的限制。

3 促進我國環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的對策建議

3.1 建立并完善環(huán)境服務(wù)業(yè)及環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系

以環(huán)保設(shè)施建設(shè)、運營市場為重點，開展市場整頓活動，著力抓好環(huán)保技術(shù)、設(shè)施是否能實質(zhì)性滿足、落實相關(guān)環(huán)境要求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以服務(wù)質(zhì)量為先，淘汰與鼓勵并重，逐步形成“國家規(guī)范、地方監(jiān)管、行業(yè)自律”的多層次監(jiān)管體系。這是環(huán)境服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是突破環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展“市場失靈”瓶頸的現(xiàn)實要求。建議建立國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)部際聯(lián)席會議制度，充分發(fā)揮環(huán)保部門作用，為市場機制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

3.2 規(guī)范環(huán)境服務(wù)業(yè)有序發(fā)展的管理制度力求到位

逐步建立：1）包括環(huán)境服務(wù)業(yè)在內(nèi)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境服務(wù)需求提前告知制度；2）包括環(huán)境服務(wù)業(yè)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)定期調(diào)查統(tǒng)計制度；3）加快出臺環(huán)境設(shè)施全過程監(jiān)管的技術(shù)政策、工程技術(shù)規(guī)范；4）加強對環(huán)境服務(wù)是否滿足環(huán)保需求的監(jiān)督，建立規(guī)范、扶持行業(yè)發(fā)展的制度鏈條，通過嚴格環(huán)境執(zhí)法管理活動來釋放現(xiàn)實環(huán)境服務(wù)需求；5）建立三同時驗收、監(jiān)督性監(jiān)測、后評估結(jié)果向社會公告制度為核心的機制；6）對相對壟斷、社會資源投入大、環(huán)境安全敏感行業(yè)，進一步鼓勵乃至強制推動環(huán)保設(shè)施設(shè)計、施工、運營一體化；7）制定針對環(huán)保工程建設(shè)的招投標管理辦法，建立市場管理制度。

3.3 將環(huán)境服務(wù)業(yè)納入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的核心范疇，加快完善扶持環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的價格、財稅、投融資等經(jīng)濟政策

參照國家和各地對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的扶持政策給予環(huán)境服務(wù)業(yè)以鼓勵性的外部政策條件，建立健全環(huán)境服務(wù)收費、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營補貼制度，落實環(huán)境服務(wù)企業(yè)所得稅減免政策，增加財政預(yù)算及國債資金在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資比重，在拓寬投融資渠道等經(jīng)濟政策方面給予支持。鼓勵環(huán)境服務(wù)業(yè)對外貿(mào)易。

3.4 出臺鼓勵環(huán)境技術(shù)自主創(chuàng)新政策

設(shè)立環(huán)保技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范專項資金，建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)研發(fā)風險補償機制，加大力度支持環(huán)保關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)改造。建立環(huán)保高新技術(shù)企業(yè)認定機制，加快建立以第三方評價為主、專家評價為輔的新興環(huán)境技術(shù)評價制度體系。

3.5 深化市政公用事業(yè)市場化改革

加快推進污水、垃圾處理的市場化、專業(yè)化，盡快出臺污染治理設(shè)施運營的相關(guān)法律制度，鼓勵國內(nèi)外有實力的投資運營商參與包括企業(yè)治污設(shè)施在內(nèi)的環(huán)保設(shè)施的設(shè)計施工、運營和咨詢服務(wù)。建立完善城鎮(zhèn)污水處理廠、垃圾處理廠和危廢處理廠等設(shè)施的特許經(jīng)營制度，積極推動脫硫脫硝特許經(jīng)營試點。

建立投入產(chǎn)出和成本效益核算機制，使城鎮(zhèn)污水、垃圾處理廠等環(huán)保設(shè)施運營單位真正成為產(chǎn)權(quán)清晰、獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)，并將其集中納入環(huán)境監(jiān)管體系。

Development Status and Countermeasures on Environmental Service Industry in China

LI Bao-juan, MO Xing-mei
(China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037, China)

The environmental service industry is an important composing part of environmental protection industry. The paper explicates the status and main progress of the environmental service industry in our country; analyzes the restricting factor in the development of the environmental service industry in our country; puts forward the countermeasures so as to promote the development of the environmental service industry in our country.

environmental service industry; environmental protection industry; development status; countermeasures

X324

A

1006-5377（2011）01-0009-04