中國環境科學學會承接環境保護部環保科技成果鑒定職能轉移的經驗和問題

■ 中國環境科學學會秘書長助理 侯雪松

中國環境科學學會承接環境保護部環保科技成果鑒定職能轉移的經驗和問題

■ 中國環境科學學會秘書長助理 侯雪松

近年來，承接政府轉移的科技評價職能已經成為中國科協所屬全國性科技社團改革創新的重要內容。2006年下半年，中國環境科學學會（簡稱學會）承擔了中國科協第一批全國學會專項改革試點項目——承接政府轉移職能，課題的題目為《環保科技成果評價職能轉化與評價辦法研究》，這既是一個課題研究，也是學會在科技評價方面開展的一項實踐工作。本文是對這項研究和工作的簡要總結，并對實踐中遇到的問題進行了一些分析思考。我們的實踐和思考印證了其他學會在承接政府轉移職能實踐中面臨的同樣困難和學者們理論研究的一些結論。希望這個案例研究能對推動中國科協所屬全國性科技社團承接政府轉移職能的整體工作有所幫助。

開展承接環保科技成果鑒定職能轉移工作情況

課題從2006年9月25日至2008年8月完成研究報告，用了兩年的時間。期間，2008年6月23日環境部頒布《國家環境保護技術評價、示范管理辦法》正式表明環境部不再具體開展環保科技成果的鑒定工作，為整個職能轉移工作畫上圓滿句號。我們主要開展了四方面的工作：

一是溝通工作，即與環境部主管業務司溝通學會所能承接環保科技評價職能的具體內容。我國環境科技評價工作自1996年開始，一直由環境部（原國家環保總局）科技司負責（科技人員的職稱評定由人事司負責）。最開始確定為“環保科技成果評價”職能。因此，學會在向中國科協呈報的項目申請書中將題目定為《環保科技成果評價職能轉化與評價辦法研究》。“環保科技成果評價”盡管比照環保科技評價的大范疇已經大大縮減了，但是在工作開始后發現，我們能夠實際操作的環境部轉移的職能只能是“環保科技成果的鑒定”這樣一個狹窄的范疇。“成果評價”的范疇依然過大，包含當前依然屬于政府行政職權范圍的科研成果“驗收”、“評審”等內容。為此，我們在研究中將“成果鑒定”定義為“同行專家按照一定的程序和統一的指標對成果給出一個評價意見”，屬于科學同行社會評價范疇，以區別政府認可。不然，政府主管部門也不會輕易將此職能轉移到學會。

二是調研工作，包括收集國內外科技評價方面的資料，拜訪政府科技主管部門了解有關政策，走訪科技成果持有單位調研市場需求，收集了以往包括“八五”、“九五”、“十五”計劃期間的各類環境科技重大成果在內1000多項環保科技成果，建立的環保科技成果庫，以確定環保科技成果鑒定的工作范圍。

三是規范成果鑒定操作程序工作，包括組織專家編制《環保科技成果鑒定指標體系》，建立了15個“硬技術”類成果鑒定指標和11個“軟科學”類成果鑒定指標；建立環保科技成果鑒定專家庫，制定入庫專家遴選條件和保密原則，錄入了132位鑒定專家，組成了中國環境科學學會環保科技成果鑒定專家委員會；編制了《環保科技成果鑒定辦法》，內容包括：環保科成果鑒定定義、環保科技成果鑒定范圍、環保科技成果鑒定專家應具備的條件、申請環保科技成果鑒定應具備的條件、項目形式審查和技術性審查、申報程序、鑒定辦法、項目鑒定申請表、項目鑒定證書樣本、項目鑒定合同書樣本等。

四是開展環保科技成果鑒定的試點工作。共進行了13家成果鑒定的試點工作，其中9個“軟科學”類成果為免費鑒定，目的是修改完善《環保科技成果鑒定辦法》，探討鑒定工作的機制和體系，完善環保科技成果專家庫的專家結構，向有關單位宣傳推廣學會環境科技成果鑒定工作。其余4個“硬技術”類成果屬收費鑒定，目的是探討學會進行第三方科技成果鑒定的有償服務機制和費用的合理構成。

承接環保科技成果鑒定職能轉移的成果和經驗

在環境部和中國科協的大力支持下，學會承接環境部環保科技成果鑒定職能轉移取得了較為顯著的成果。首先是確立了學會在環境保護科技界開展科技成果鑒定的事實地位，拓展了學會社會服務職能，擴大了學會的社會影響。其次是成功地進行了科技成果鑒定有償服務的探索，開辟學會自主創收的新渠道。截止2010年底，學會承接的有償環保科技成果鑒定項目超過50項，為學會帶來了一定的收入。三是建立一套規范化的操作體系，為兄弟學會開展其他領域的科技成果鑒定服務工作提供有價值的參考模板。總結起來，有以下三條經驗值得借鑒：

一是學會在承接政府轉移職能時，面臨著來自同領域行業協會、研究會和政府部門直屬事業單位的競爭。在承接政府轉移職能時，一定要做到廣泛溝通，取得相關利益方的支持。此外，要理解政府職能轉變實質上是一個利益的轉移過程，是一個漸進的過程，職能的轉移也不能祈求一步到位。

二是學會在承接政府轉移的職能時，必須建立科學的規范化操作體系，嚴格規章，注重程序的公正和結果的公開，突出“第三方”特性，確保職能履行的公正、公開，取信于社會。

三是學會在承接政府轉移職能過程中，必須考慮到該項職能原來的政府行政淵源，要注意服務于政府管理和市場兩個方面需求的平衡，滿足社會多樣化的需求，確保職能履行的可持續性。

環保科技成果鑒定職能轉移存在的問題和延伸思考

環保科技成果鑒定職能轉移到學會后也出現了不少問題。一是市場的需求急劇萎縮，從原來環境部每年鑒定百十項銳減到學會每年鑒定十幾項的水平；二是國家層面的環保科技成果鑒定職能轉移到學會后，“權威”性大打折扣；三是學會開展環保科技成果鑒定工作與國家現行的科技管理體制脫節，這種帶有第三方性質的科學同行認可結果缺乏出口。而且，隨著職能轉移的時間越長，這種現象越嚴重，似乎在政府的行政體制內又派生出了替代的成果評價職能，學會承接的這個鑒定職能變得可有可無了。

稍加分析不難發現，產生問題的原因是多方面的。有些原因是學會自身的，可以通過學會努力得以改善。但一些關鍵性的因素涉及的問題已經超出了科技社團自身改革創新的具體實踐操作層面，而事關國家相關制度體系建設的大局。

首先， 就中國科協所屬全國性學會的科學共同體的屬性而言，開展科技評價工作無疑是學會承接政府轉移職能最為重要的內容。近年來，中央領導的有關講話和理論界對此都給予了充分的肯定。但是，幾乎所有學會實踐面臨的相同困境表明，單靠學會自身的努力和中國科協的支持可能已無濟于事，坐等政府職能轉變改革頂層設計和制度安排方面的重大突破，或許是最好的出路。在此框架下，有許多問題亟需解決。比如，盡快改變學會承接政府科技評價職能相關的配套法規、政策嚴重“缺失的局面”，加快消除科技評價中政府“錯位”或“越位”的現象，還科學共同體本來面目。再比如，在社會層面創新文化環境，克服行政文化的影響，等等。但最為重要的還是先要從改革的頂層設計開始，在制度安排層面確立第三方評估的價值觀，在立法上明確科學共同體第三方的地位，加快推進科技評估的體系化、專業化和規范化的制度建設。這種制度建設應考慮通過政府購買公共服務的方式來扶持學會社會職能的發揮。這也許是學會走出困境的根本出路。因為在現行體制下，頂層設計和制度安排先行這種自上而下的改革方式更為有效。當然，這個過程必須同國家科技管理體制改革同步。從2003年五部委聯合發布的《關于改進科學技術評價工作的決定》，到2008年的新修訂的《科學技術進步法》，從十七大二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》到2008年胡錦濤總書記《在中國科協成立50周年大會上的講話》，我們認為，從頂層設計和制度安排入手解決科學共同體學會組織承接政府轉移職能問題的時機已然成熟了。

其次，不是所有政府轉移出來的職能學會都能承接。學會應該對所承接政府轉移職能有一個準確的定位，否則費了很大力氣，動用了很大資源才到手的職能很可能成為雞肋。學會應該從自身的屬性和學會發展的實際需要出發，區分兩類不同性質的職能轉移。一類是行政性服務職能的轉移。按照國家現行的管理和財稅體制，承接這類職能只會消耗學會寶貴的人力和物力資源，不能直接增加學會自主性收入。但借助政府的“權威”可擴大學會在業界的影響力，或有助于學會職能服務的創收。然而，長此以往可能有損害學會的社會公信力的風險。另一類則是社會性服務職能的轉移。承接這類職能會給學會創新發展帶來真正的活力，是學會努力的正道。但是，這類職能一旦脫離政府將很快失去行政的影響力，一切要由市場說了算，運營的要求和風險很高。學會在承接政府轉移職能時一定要事先做好多種目標的平衡和運營風險的評估。

最后，學會自身能力弱是眾多研究普遍提及的話題，也是政府不愿將相關職能轉移給學會的最好借口。學會人也常常因此底氣不足。這實際上是一個悖論。就如“貧困”的惡性循環一樣。在現行體制下，學會的發展環境不是一個完全競爭的市場，大部分生存和發展的空間實際上被政府和相關事業單位擠占了。如果制度安排真正實現了十七大二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中提出的“從制度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好發揮公民和社會組織在公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品”，沒有人懷疑人才和資金會按照市場的調節自然地流向學會，能力的增強就是水到渠成的事情了。反過來，要想獲得持久健康的發展，學會又必須要遵循市場發展的規律去履行其承接的職能，要以獲得市場的認可，取得社會的承認為目標，而不是靠在政府的行政“權威”上求發展。

①《環保科技成果評價職能轉化與評價辦法研究項目總結報告》，中國環境科學學會，2008年6月。

②《學會接受政府職能轉移專題調研報告》，中國科學技術協會“學會接受政府職能轉移專題調研組”，2004年2月。

③《中國特色科技評價體系建設研究總報告》，“中國特科技評價體系建設研究課題組”，2009年11月。

④周建國，《政策評估中獨立第三方的邏輯、困境與出路》，《江海學報》2009年6月刊。

⑤詹國彬，陳露泉《第三部門的發展與整改革的互動》，《上海城市管理職業技術學報》，2006年第6期。

⑥郝永勤，陳鑫峰《我國政府科技管理職能轉變與科技社團發展問題探究》，《學會》，2009年第6期。

⑦方勇，王明明等《政府職能轉變與科技計劃項目管理的第三方評估咨詢》，《中國科技論壇》，2010年第8期。

⑧阮孟源《社團承擔社會職能是機遇也是挑戰》，《學會》，2005年第4期。

⑨吉林省科協《推動學會承擔社會職能工作的主要做法和體會》，《學會》，2002年第1期。