失業保險基金大量結余問題分析

陳豐元

（中國人民大學 勞動人事學院/中國社會保障研究中心， 北京 100872）

失業保險基金大量結余問題分析

陳豐元

（中國人民大學 勞動人事學院/中國社會保障研究中心， 北京 100872）

數據顯示，2009年中國失業保險基金滾存結余已達1514.5億元，其增長遠遠高于基金收入與支出的增長。失業保險的目標主要是通過對非失業者提供物質幫助，使他們在失業期間的基本生活得以維持，從而為他們再就業提供緩沖期，使失業者盡快就業，同時還為失業者提供就業培訓和指導[1]。但是目前失業保險存在著基金結余無法合理使用的窘境。本文在回顧失業保險發展脈絡的基礎上分析問題產生的原因。

一、失業保險制度回顧

伴隨著20世紀80年代中期國有企業的改革，我國的失業保險建立過程經歷了一個從無到有的發展過程。在這期間主要經歷了三次大的變革：

1986年，國務院頒布了《國有企業職工待業保險暫行規定》，該規定保障國有企業職工在待業期間的基本生活需要。資金來源主要是企業的繳費，企業按照全部職工標準工資總額的1%繳納待業保險基金，基金存入銀行后由銀行按照國家規定支付利息。當時失業保險的實施范圍包括國有破產企業的職工、瀕臨破產企業在法定整頓期間被精簡的職工、終止或者解除勞動合同的職工和被辭退的職工。另外，還確定了失業保險領取的水平和繳費時間相掛鉤的原則。1989年4月，勞動部又頒布了《國營企業職工待業保險基金管理辦法》。

1993年，國務院又頒布了《國有企業職工待業保險規定》。該規定把覆蓋的人群擴大到了七類九種人員。待業保險基金主要來自企業繳納的保險費和利息收入，支付不足的由財政補貼。企業按照全部職工工資總額的0.6%繳納待業保險費。待業保險基金主要用于支付待業職工的待業救濟金，待業職工領取待業救濟金期間的醫療費、喪葬補助費，其供養的直系親屬的撫恤費和救濟費，待業職工的轉業訓練費、扶持待業職工的生產自救費、待業保險管理費等。待業救濟金的發放標準為相當于當地民政部門規定的社會救濟金額的120%～150%，具體金額由省、自治區、直轄市人民政府規定。

1999年1月，國務院頒布了《失業保險條例》。該條例規定失業保險基金的資金來源由城鎮企事業單位和職工繳納的失業保險費及其利息、財政補貼以及其他依法納入失業保險基金的資金構成。城鎮企事業單位按照本單位工資總額的2%繳納失業保險費，城鎮企事業單位職工按照本人工資的1%繳納失業保險費。失業保險基金主要用于支付失業保險金、領取失業保險金期間的醫療補助金，領取失業保險金期間死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金，以及領取失業保險金期間接受職業培訓、職業介紹的補貼等。領取失業保險金最長的時間延長到24個月。失業保險金的標準按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區和直轄市人民政府確定。

二、失業保險基金大量結余

近年，中國失業保險最突出的問題是失業保險基金結余不合理的增加。

表1 2001—2009年全國失業保險基金結余和增長比

失業保險不同于養老保險，基金不需要長期的積累，應該隨著經濟形勢和就業環境的壓力相應地調整制度參數盡量做到費盡所用。數據顯示（表1）2009年中國失業保險基金滾存結余達到了1514.5億元①。從2001年到2009年短短的9年時間內基金結余由226.2億元增加到2009年的1514.5億元，增長了669.5%。從表1可以看出每年滾存結余都保持著高比例的增長。從2005年到2008年這4年時間內增長比都超過了33%，2006年更是達到了39.7%的最高增長比。2009年因為國家大力推動經濟刺激計劃，保就業、促增長，才使得增長比例有所放緩。積累的失業保險基金沒有因經濟形式的變化而增減，長期保持高水平的剛性增長，從時序的角度看這樣的基金積累規模是不合理的。

表2 2007年全國分地區失業保險基金滾存結余情況

從分地區的情況（表2）也可以看出2007年全國31個地區的失業保險基金都有結余，特別是廣東、山東和江蘇這些東部經濟發達的地區的結余分別達到了131.5億元、81.3億元和87.2億元。3個地區結余之和占到了全國水平的30%左右。在省級統籌的制度安排下，部分地區積累過高的基金無法調劑使用。因此在地區分布上也出現了地區之間高低不平衡的狀況。

按照國家慣例并結合我國實際，當失業保險基金結余額能支付6個月的開支可以作為有結余的標準[2]，以北京市2008年支出和結余為例，當年基金支出13.5億元，累積結余71.6億元［3］，結余是支出的5.3倍，結余基金夠將近70個月的失業保險給付。日本1947年頒布《失業保險法》，根據該國長期的經驗，得出基金積累的最佳規模是當年保險收入的1倍到2倍[4]。我國的失業保險基金收入近年都遠遠高于這個水平。2008年失業保險基金的收入是585.1億元，當年的滾存結余是1310億元，結余基金是當期收入的2倍有余。

綜上所述，從分年度失業保險基金結余、分地區失業保險基金結余和制度成熟國家的情況來看，現在失業保險基金的滾存結余都凸顯一個過高的積累水平。按照這個趨勢發展下去，可以預測基金結余的水平還會繼續增加，高積累水平與建立失業保險制度的初衷相違背。此外，在目前的制度設計下，失業保險基金沒有一個能實現保值的投資計劃。在缺乏投資和使用渠道的情況下它只會不斷貶值，同時增加基金管理的制度風險。失業保險基金的過高積累并不是當下失業率低所致。從經驗判斷，目前勞動力市場面臨極大的就業壓力，亟須完備的失業保險、失業救濟以及多樣的失業預防的宏觀政策進行相應的調控來緩解就業壓力。因此在這樣的背景下，失業保險過高的基金積累正反映出了現行制度的困境。

三、失業保險基金積累過高的癥結所在

失業保險基金積累過高的原因在于制度設計失衡。這首先因為覆蓋人群的失衡，其次在于制度內繳費和給付的失衡。

（一）覆蓋人群的失衡

失業保險基金的過高積累并不是因為當下我國失業率低所致。從我們的經驗判斷，目前勞動力市場面臨極大的壓力，亟須完備的失業保險、失業救濟以及多樣的失業預防等宏觀政策進行相應的調控來緩解就業壓力。

表3 2001—2008年城鎮登記失業率

從表3可以看出，近年我國的城鎮登記失業率都保持在4%以上的水平，從數字上看并沒有明顯的太大的浮動。但是從表1可以看出在登記失業率變動不大的情況下每年的失業保險基金卻保持高比率的增長，連續多年保持在30%以上。

另外，城鎮失業率并不能反映出真實的失業的情況。宋曉梧、高書生對全國失業情況的測算表明，1999年到2003年全國實際失業率分別為5.75%、8.71%、11.32%、13.63%和15.47%，而同期官方公布的登記失業率則是3.1%、3.1%、3.6%、4.0%和4.3%，兩者的差距還是非常大的。因此可以看出，現實中的勞動力市場的就業形勢不容樂觀，積累的大量的失業保險基金沒有發揮緩解失業的作用。

再從失業保險繳費人群上看，現行失業保險覆蓋率只占城鎮在崗職工的40%上下（表4），并且從2001年到2008年的8年時間里，處于一個整體穩定略有下降的狀況。而被制度覆蓋的40%的大部分是事業單位和國有企業等穩定的就業崗位的職工。這樣，現行的失業保險制度面臨一個尷尬的局面：一方面，失業保險的大部分繳費是由城鎮正規就業的國有企業和事業單位職工繳納而形成的。有學者指出，自1999年事業單位人員參加失業保險后，每年對失業保險基金的“貢獻”平均在200億元左右。因為事業單位基本是不失業的群體，因而等于人為地給失業保險基金增加了一個隱形的財政轉移支付機制（鄭秉文2010）②。另一方面，大量的失業者卻沒有資格在失業時領到失業保險金。不僅集體企業下崗失業人員未被納入，大量非國有企業就業、非正規就業和自謀職業的勞動者更是因為缺乏穩定的就業崗位和勞動關系而難以被現行的以正規就業崗位和穩定勞動關系為軸心構建起的失業保險制度所接納，至今仍被排斥在失業保險制度之外，成為我國勞動力市場上失業風險最大的群體。在現行覆蓋人群失衡的制度框架下，2001年到2008年失業保險的失業保險覆蓋率一直沒有顯著的變化，維持在40%的邊緣。制度失衡的結果帶來我國失業保險作用對象的錯位，即“有險無保”或“有保無險”，造成目前高達1500多億元的失業保險金發不出去，大量沉淀成為閑錢[5]。

表4 2001—2008年失業保險覆蓋率

（二）制度內繳費和給付的失衡

基金結余過高的原因還在于制度內繳費率偏高而給付水平太低。

第一，一般而言失業保險基金應該秉持以收定支略有結余的原則來確定繳費率，在個人、企業和國家三方負擔的情況下堅持適度性和公平性原則。如果說一項社會保險制度是剛性的，那么就應該運用彈性的繳費水平來對制度進行合理的調整。如今失業保險基金的大量結余完全可以通過調整繳費率和給付水平來化解基金的高積累的貶值風險。國際勞動組織102號公約確定了失業保險籌集的三原則：一是雇員承擔部分不應超過所需費用的一半，二是要避免收入者負擔過重，三是要考慮本國的經濟狀況[6]。我國失業保險規定的繳費率是個人負擔1%，企業負擔2%，從表面上看個人負擔沒有超過所需要費用的一半，但是追溯我國失業保險建立的背景，長期以來勞動者工資在收入分配中的比例很低。20世紀90年代以來大量國有企業在市場化轉型的過程中生存困難，大量老國企的職工下崗。我國失業保險幾次修改都離不開這樣一個因素的考量：用失業保險給付補貼下崗職工的收入損失。失業保險業也是“三條保障線”之一。這里面的補償因素在多大程度上能給予下崗職工各方面的損失補償無從計算，但是可以肯定的一點是，下崗職工大多數迫于無奈，下崗后生活較工作時更為艱難。基于我國失業保險的這一特點，很難說失業保險如今的給付水平卸下了它背負的“歷史使命”。

第二，在實際操作中，一些省市為增加失業保險基金的收入，按照養老保險的繳費辦法，對工資收入偏低的職工和沒有工資收入的下崗職工設定了最低繳費基數，即繳費基數不得低于當地社會平均工資的60%。理論上的模糊，認識上的偏差，帶來政策上的缺陷。通常來看，養老保險設定最低繳費基數是為了保障職工退休后基本生活待遇，減少收入差距。而失業保險是為了保障當前因中斷就業失去收入來源職工的生活。企業已下崗的職工本應享受失業保險待遇，實際不但沒有享受，反而還要繳費，這就增加了企業的負擔，降低了職工的生活水平。這種對低工資收入者相對多繳費的政策，不僅違背《失業保險條例》的規定的精神，拉大了收入的差距，更有失于社會公平的基本原則。

第三，自1999年國務院頒布《失業保險條例》以來，就再沒有全國統一調整過繳費率水平。從地方的情況來看，大多數地方也是延續10年前頒布的規定，繳費率沒有根據經濟形勢的變化做出相應的調整。例如《北京市失業保險條例》于1999年制定，截至2009年十年間只有一次修改③。《河南省企業職工失業保險條例》于1996年實施至今未有修改④。

第四，保險給付是對平時保險繳費義務的一種回報和補償，即給付是投保者繳納保費后所享受的權利。但是，我國失業保險給付水平普遍偏低，接近社會救濟水平。《失業保險條例》第十八條規定：“失業保險金的標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平。”⑤目前各地規定的最低工資標準都比較低，大約只相當于社會平均工資的1/3[7]左右，2009年全國平均失業保險金每月為466元，不到城鎮居民人均可支配收入的40%[8]。這樣低的失業保險給付水平，對既要滿足失業人員及家屬基本生活的需要，又要有利于促進其再就業來說，是遠遠不夠的。此外，失業保險金給付忽視了失業者原工資水平和繳費情況，一律按同一標準給付。這不僅損害了勞動者繳費的積極性，而且導致不少勞動者出現拖繳、欠繳和逃避繳費等行為，一些企業也采取虛報、瞞報職工工資總額的做法逃避繳費。這種給付標準對公平和效率都造成極大損害。

四、討論與小結

怎樣把大量結余的失業保險基金使用好是一個值得探討的問題。現在有一種觀點認為應該把農民工納入失業保險中來，同時給沒有就業的大學畢業生發放失業保險。這也許是幫助當下農民工和大學生更好就業的一個途徑。但是這種觀點忽視了一個基本問題，那就是作為一項社會保險制度，享受待遇的前提應該是有繳費記錄，這也是權利和義務相結合的體現。雖然目前失業保險的覆蓋面無法涵蓋到這些失業人群，同時制度設計的不合理又造成了基金的大量結余，但是如果把結余的基金給付制度外的農民工和無法就業的大學生，那就侵犯了制度內繳費人群的合法權利。只有在制度設計上把以上這些人群納入失業保險制度之內，讓農民工和所謂的失業大學生有繳費的記錄之后才能按要求對這些人群發放失業保險金。筆者認為可以從以下幾個方面優化制度，解決基金結余過多的問題。

（一）調整繳費率

日本在1947年建立失業保險之初面臨著大量的失業問題，規定的失業保險費率是2.2%，由勞資均擔。20世紀五六十年代日本經濟高速發展，失業率逐年下降，基金規模不斷擴大，因此政府降低了保險費率。1965年下降到了1.4%，以后政府每年度仍根據當年的失業狀況和財政狀況修改失業保險繳費率。

失業保險應該隨著經濟周期和勞動力市場情況的變化而相應地改變繳費基數、調整繳費，以達到宏觀上緩解失業，微觀上救濟失業者生活幫助其迅速找到新工作崗位的目的。正如上文所述，目前的繳費水平在現行制度下處于過高水平，因此有必要降低繳費率。

（二）加強勞動技能培訓和就業信息網絡的建設

加大失業保險金用于再就業培訓和開發就業崗位方面的政策和資金投入。通過鼓勵企業擴大雇用，提供更多就業機會，鼓勵失業者個人積極尋找工作等就業激勵機制的完善或激勵性措施的實施，幫助、促進失業者盡快重返工作崗位，實現再就業；由現在失業救濟型的失業保險制度向就業培訓型的制度轉變。另外完善就業信息網絡的建設，給失業者提供迅速便捷的就業信息服務，減少信息缺乏帶來的摩擦性失業。這樣完備的信息網絡建設還可以給制度外的失業大學生和農民工分享就業的信息，不僅使得制度內的參保人群受益，也能在更大范圍內緩解整體的失業狀況。

（三）在制度內提高失業保險的給付水平

目前的失業保險給付水平相對過低。這和制度創立之初的設計理念有關系。中國的失業保險基金無力承受越來越多的失業人口。也正是由于基金籌措上的巨大困難，中國的失業保險制度還難以行使保證失業消費水準的功能，而只能以最低生活保障為目標[3]。十多年前制定的政策考慮到中國實際失業的巨大人口而縮小了給付口徑，但是時至今日依然把當時失業人群的主體排除在制度之外而在給付上沒有本質上的提高。制度設計理念的僵化導致繳費和給付的失衡，最后在制度范圍內無法對基金做合理的安排使用。

我國《失業保險條例》規定失業保險給付的水平按照低于當地最低工資、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定⑥。從表5可知，到2008年失業保險的人均月給付按9個月算（因為我們《失業保險條例》規定給付的時間相對較長，最長可以達到24個月），2008年只有593元。按照北京市最低生活保障2009年的水平，一個月低保的給付是410元，最低工資是800元。593元的月失業保險所得應該是按規定介于這兩者之間的一個水平。但是我們應該看到我國的最低工資水平和平均工資差別過大，在現實因為標準太低常受到專家的詬病。北京市2009年的職工月平均工資是3726元，這是最低工資的4.5倍有余，而發達國家一般最低工資是社會平均工資的40%到60%。還有很多國家的失業保險給付都是按平均工資水平支付。德國的失業保險的經驗數據顯示，失業者的失業救濟水平為以前凈收入的57%，如果沒有子女的則占到53%。鑒于此，有必要提高失業保險的給付水平。

表5 2001—2008年失業保險人均領取情況分析

（四）多渠道發揮失業保險的就業促進功能

第一，可以建立失業保險應急儲備金，針對局部地區突發事件造成的大規模失業，給予應急的失業補助。例如碰到地震洪水等災害的時候給暫時無法工作、中斷收入并且參加失業保險的工人應急性的失業補助。第二，可以給雇用長期失業者的企業補助，鼓勵企業雇用難就業群體。第三，給予選擇創業的失業者特殊的補助金，也可以以貸款資助的形式給予融資上的支持。第四，修改《失業保險條例》，加入就業促進的功能。

注釋：

①http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/bx/2010-06-02/content_397689.html2010-6-6.

②http://policy.caing.com/2010-05-20/100145798.html2010-6-10.

③http://law.chinalawyer.cc/8202.html2010-8-11.

④http://law.chinalawyer.cc/65301.html2010-8-11.

⑤http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/bx/2010-06-02/content_397689.html2010-6-6.

[1]鄭功成.社會保障學[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2005.

[2]汪潔，王廷瑞，孫學智.失業保險基金籌集與支出問題[J].中國社會保障，2007，（10）：25—31.

[3]中國勞動統計年鑒2009[M].北京：中國統計出版社，2009.

[4]楊偉民，羅桂芬.失業保險[M].北京：中國人民大學出版社，2000.

[5]申小梅.論失業“救濟”制度向就業“保險”制度的轉型及其政策探析[J].人口與經濟，2007，（3）：42—47.

[6]汪潔，王廷瑞，孫學智.失業保險基金籌集與支出問題[J].中國社會保障，2007，（10）：15—22.

[7]胡家強，劉莉玲.我國失業保險基金制度存在的問題分析[J].青島行政學院學報，2009，（2）：59—63.

[8]呂學靜.我國失業保險制度功能的改革與優化[J].中國社會保障，2010，（9）：30—37.

2011-01-20