改革才是走上廉潔的唯一出路

文/羊春喬

改革才是走上廉潔的唯一出路

文/羊春喬

鐵路是個特殊的封閉系統，要使這個系統更廉潔、更陽光，唯一的出路是改革現行的體制，通過加強監管，走上廉潔之路。

加快體制改革，實現政企分開

在行業人士看來，劉志軍主政鐵道部8年的最大問題，恰恰是將發展作為唯一訴求，忽略改革的戰略性，即使階段性形成某種穩態，這種非正常的穩定也不能持久。比如，其執掌鐵道部期間，雖然有鐵路投融資體制改革的推動，撤銷鐵路分局、撤并站段等舉動，但絲毫沒有觸及鐵路政企不分、政事不分和政監不分的實質，所以說鐵路改革無從談起。這樣做的后果之一，是加速了腐敗。

鐵道部既是國務院鐵路行政主管部門，又是鐵路真正的法定代表人，集政府職能和企業功能于一身。鐵路雖然經過多年的改革，但現在仍是政企合一的管理體制，與市場經濟的要求差距依然較大，與國際乃至國內改革后的各個行業也不接軌。因此，鐵路改革所面臨的首要問題是實現政企分開。

多年來，國家一直在預備啟動鐵路領域的體制改革步伐，這包括從更高層面上剝離鐵路的公檢法系統，同時啟動鐵路部門的壟斷體制改革，并加快投融資體制改革的步伐，為鐵路領域放開投資做鋪墊。

截至目前，始于2003年的鐵路公檢法系統剝離，目前即將完成。而鐵路的壟斷體制改革卻遠未打破，鐵路的投融資體制的改革也是相對滯后。此前2009年國務院轉發的國家發改委提出的行政體制改革工作，就有“抓緊研究鐵路體制改革方案”的提法。但是2010年的行政體制改革工作，并無上述內容。

目前鐵路領域仍比較封閉。比如鐵路部門繳納稅收方面，以各地鐵路局上交鐵道部的營業收入，鐵道部則每年和國稅總局談一個營業稅的稅率，一般在3%左右，并不繳納所得稅。由于地方鐵路局上繳稅款的稅率，與鐵道部統一上繳國家稅收的稅率，存在差別，這使得鐵道部目前積累了很多說不清的資金。同時鐵路運營過程中很多收入沒有稅收監管，鐵路部門仍是不透明的糊涂賬。

也正因為此，現在首先是要打破鐵路領域的封閉狀態，實現數據透明，同時做好規則的制定，這樣外界的民營資本才可以進入，同時全國鐵路分拆成不同的企業，路網可以共用時，也可以實現競爭，票價也可以適當下浮或者上升。

事實上，即使是中國中鐵、中國鐵建等已經從鐵道部分離出去的企業，仍沒有脫離鐵道部門的掌控。中國中鐵一位中層管理者介紹，改制企業雖能通過招標獲得鐵路建設的承包合同，但在鋼鐵、水泥、鋼軌等主要材料的采購上依然還是由鐵道部下屬的項目公司進行統一招標采購。而在國外，設計、采購、施工都是由中國中鐵和中國鐵建等鐵路建設企業一體化自行完成。

政企分開后，鐵道部將主要職能轉移到行業規劃、法規制定、安全管理、市場監管和公共服務上來，放開鐵路建設權，使社會資金能夠進入鐵路建設，把經營權完全交給運輸企業，使運輸企業能夠順利地建立市場主體，從而實現政府管理與鐵路建設及企業經營分化的目標。

同時，實行網運分離，建立投入與產出機制。網運分離是指把干線路網基礎設施與客貨運輸分開，組建若干個鐵路路網管理公司和客貨運輸公司，按照兩種不同性質的公司進行管理。在網運分離模式下，線路和其他固定基礎設施的管理權與運營服務相分離。諸多運輸公司在一定條件下，支付通路費用后被授予通路權。運營線路的通路權是開放的，即允許任何經營者在所有市場中運營任何一段線路，也可以限定在一定區域或服務的特許經營中。

網運分離，放開線路通行權，收取通路費，可以集中的收回大量資金，用于鐵路再建設。這種合理的投入與產出關系的形成，可以很好的促進鐵路的快速發展。

打破行業壟斷，引入競爭機制

打破壟斷、引入競爭是我國開放型經濟不斷發展的需要。鐵路屬于競爭性行業，我們沒有理由拒絕外資和其他資本的進入，引入國外有靈活機制和雄厚實力的大企業集團，包括社會資本，對我國鐵路發展將非常有利。

打破壟斷、引入競爭還能提升我國產業和國民經濟的整體素質。鐵路行業存在許多弊病：一是多為國有獨資，缺乏活力和競爭力；二是創新能力不強，容易保護落后，新的裝備、工藝、技術和管理方法運用慢；三是產品質量和服務差，消費者沒有多大的選擇余地，缺乏提高產品質量與改善服務的壓力和動力；四是市場績效差，工作效率低，由于價格壟斷還帶來了工資高、消耗高、價格高的嚴重后果。不對其進行改革，這些弊病將長期存在，嚴重影響產業素質和國民經濟整體素質的提升，制約國民經濟的健康發展。

引入競爭的最終目的是使鐵路運輸企業無法因壟斷而獲取高額利潤，有不斷降低成本提高服務水平的動力。改革后鐵路運輸公司將要面臨公路、民航等其他運輸方式的強有力競爭，同時還面臨專業運輸公司以及大量潛在市場準入者的競爭，隨著制度與法規的不斷完善，有序競爭的局面不難形成。

按照鐵路發展的規劃，到2020年，我國鐵路里程將達到12萬公里。在未來三年，鐵路總投資高達近3.5萬億元，無疑將成為中國鐵路發展最快的一段時期。因此，利用鐵路“增量”，對鐵路領域的管理體制和投融資結構進行徹底的改革，將為其他關鍵領域的改革提供很好的模板。就投融資體制而言，按照目前的規劃，未來三年，我國鐵路投資年均缺口高達2000億元，這個缺口是集監管機構和運營商于一身的鐵道部自己無力填補的。

強化監督檢查，加快推進懲防體系建設

鐵路系統投資巨大，必須強化對各類投資項目的監督檢查。同時，加強規范管理，加快推進鐵路系統懲治和預防腐敗體系建設。

在建設工程管理方面，要全面開放鐵路建設市場，進一步完善和改進工程招標投標制度，落實監管和廉政協議書制度，加快建立鐵路建設市場誠信體系，強化對建設項目施工現場的監管，集中治理違法違規轉包分包行為；

在車皮車票管理方面，要深入推進貨運日計劃自動審批系統的應用，深入推進大客戶戰略、戰略裝車點建設和路企直通運輸，實行旅客列車票額集中管理，嚴格執行票額最大限度上網發售的規定；

在物資設備采購管理方面，要創新物資設備采購管理辦法，形成合理分權、有效制約的機制，逐步實行生產物資設備集中采購、統一配送；

在資產資金監管方面，要嚴格預算的編制和執行，完善大額資金使用決策機制，完善并嚴格執行國有資產管理的相關規定。

紀檢監察機關和檢察機關要重點查辦鐵路系統的違紀違法案件，嚴厲懲治各種消極腐敗行為。要嚴肅查辦鐵路系統領導機關和領導干部以權謀私、貪污受賄、失職瀆職和侵害職工群眾利益的案件，重點查辦鐵路工程建設、物資設備采購、車皮車票管理和多元經營領域的違紀違法案件。

在根本上，還是要創新鐵路系統監督制度和機制建設，深化重點領域的源頭治理。如探索建立廉政風險防范機制；健全資金支付網上監控體系，防止非正常資金流出；推進重點領域關鍵崗位人員輪崗交流等。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com