西安市區農民工居住問題研究

何軍，王勝利

（1.中共陜西省委宣傳部，西安710054；2.陜西師范大學政經學院，西安710061）

西安市區農民工居住問題研究

何軍1，王勝利2

（1.中共陜西省委宣傳部，西安710054；2.陜西師范大學政經學院，西安710061）

未來10年西安將進入一個城市化加速發展期，更多在西安生活、工作的農民工將會轉變為西安市民。如何使他們在西安安居樂業，融入西安，已成為西安國際化大都市建設過程中必須妥善解決的重要問題。文章通過對西安市區農民工居住現狀、存在問題的調研，認為應當堅持近期措施和長遠目標相結合的原則，分類、分層次、分階段地推進農民工居住問題的解決。

國際化大都市；西安市區；農民工；居住問題

一、課題研究的意義和研究方法

近年來，針對大中城市農民工居住的個案研究都顯示：農民工進入城市后，絕大多數人或者是住在用人單位提供的集體宿舍或者是簡易工棚，或者是租住在城中村和城鄉結合部，居住面積狹小，居住條件簡陋，居住環境惡劣，生活質量低下。改革開放30多年來,我國城市市民人均住房面積已由1978年的6.7平方米上升到2009年的28平方米,但這期間,城市農民工的居住條件卻幾乎沒有什么改善,其人均住房面積在個別時期甚至出現下滑的狀況。[1]從西安市的情況看，隨著城市房地產業的高速發展，城市居民住房條件已大為改善，2009年西安市城鎮居民人均現住房總建筑面積為28.4平方米，相形之下，由于近年來西安市城中村改造、拆遷力度較大，西安市區農民工居住困難在加大，居住問題越來越突出。

農民工城市居住問題已成為中國城市化進程中不可回避的重要問題。目前，西安已進入建設國際化大都市的關鍵時期，市區農民工隊伍也在不斷壯大，如何使農民工在西安安居樂業，穩定一支勞動大軍，已成為國際化大都市建設過程中必須要妥善解決的問題。我們試圖通過對西安市區農民工居住現狀、存在問題的調研，分析和探討解決農民工居住問題的思路、途徑及措施，從而為政府決策提供依據。

本次調查采用了問卷調查、深度訪談與實地調查相結合的方式。由于缺乏精確的西安地區農民工總體統計資料，行業分布也只是大致情況，因此在問卷調查時，我們采用近似概率抽樣的方法，選取了分別位于西安城區東南西北的八個方向和西安市城墻內、二環、三環以及繞城高速內的三個環狀帶的城中村、社區和勞動力市場等60多個地點作為主要問卷發放地，同時在農民工用工集中的餐飲住宿、建筑、批發零售、制造和家政服務等行業內也進行了問卷發放。在每個調查地點，訪員都是隨機發放問卷，共計發放問卷1305份，回收1278份，回收率為97.93%，有效問卷1237份，有效率為96.79%。對回收的問卷逐一登記后，用spss軟件進行了統計分析。

二、西安市區農民工的基本情況

本次調研的西安市區農民工情況如下表所示:

被調查的西安市區農民工的基本情況

本次調研的西安市區農民工的特點為：一是西安市區農民工以男性居多，男女之比為1.9:1；二是務工者絕大多數是漢族；三是不同于東部沿海區域，西安市區農民工多數來自于省內，省內和省外之比為1.73:1，既說明西安市作為區域經濟增長極對周邊地區有較強的吸引作用，同時表明解決西安市區農民工問題實際上在很大程度上就是解決本省的“三農”問題；四是已婚者占到三分之二以上，舉家外出務工的人數較多，同家人一起居住的占樣本量的52.28%，49.5%的農民工或者是與配偶，或者是與配偶和孩子，或者是與孩子共同居住的，這對城市公共資源會構成一定的壓力；五是初中及以上文化程度的占到了81.1%，表明大多數農民工具備一定的科學文化素養，有接受新觀念、學習新知識和新技術的潛質；六是在西安務工五年以上的農民工占到了近一半，說明相當數量的農民工在西安有比較穩定的就業渠道，事實上已經成為不擁有城市戶籍的西安市民；七是54.8%的農民工月均收入在1500元以下，9.5%的人收入在3500元以上，平均月收入為1912.55元，反映出都市農民工的收入整體上比小城鎮高，但多數人的收入水平仍然偏低，同時收入差距在擴大；八是務工者以從事建筑、批發零售、住宿餐飲和服務業為主，反映出農民工大多從事著勞動強度大、職業技能要求較低的工作。

三、西安市區農民工城市居住特征

1.居住地主要集中在二環外三環內區域，其次是城墻外二環內區域。西安市區農民工居住的區域特點是與西安不同區域經濟發展特點和農民工經濟收入相關的。西安市區農民工平均月收入為1912.55元，而農民工月均房租為316.47元，已占到月收入的16.5%，比月均可承受房租高出了30多元，這種經濟狀況決定了絕大多數農民工不可能選擇高房租的房屋。西安市區農民工居住地域集中在市區城墻外二環內和二環外三環內兩個區域，前者占30%，后者占57%，二者相加高達87%；三環外居住的農民工占12%；在最繁華的城墻內區域居住的農民工只有1%。

2.以租賃房屋為主要住房來源，租賃時以口頭協議為主。西安市區農民工住房由單位免費提供的占12.9%；單位有償提供的占2.5%；親友免費提供的占2.4%；自己購買房子的占1.4%；農村自建房的占2.8%；其他性質住房的占0.9%。租住房屋的農民工達77.1%，得到住房補貼的只占3.3%，自己租住且沒有住房補貼的占73.8%。75%的農民工租房時是通過約定俗成的口頭協議成交的。

3.居住面積狹小，住房設施簡陋。60.8%的農民工住房面積為10—20㎡，14.1%的人住房面積為21—30㎡，74.9%的農民工住房面積在30㎡以內，而且成套率極低；被調查的農民工有83.5%的人不是單獨居住，測算后人均居住面積為7.52㎡，一些集體宿舍和簡易工棚更為擁擠不堪。

廚房單用的占21.7%；與住房配套共用的占19.8%；有58.5%的農民工住房沒有廚房。許多人是在屋內窗口附近、房門口或者是樓道處支爐做飯，即使有些是共用廚房，也因為幾家合用，擁擠不堪，只能放些最簡單的廚具。有獨立衛生間的占21.5%；與住房配套共用的占34.9%，在城中村，往往是一棟小樓只有一個衛生間，個別的是每層樓有一個衛生間；沒有衛生間的占43.6%；72.3%的人沒有洗浴設施，與住房配套共用的占16%，88.3%的農民工不享有獨立的洗浴設施。

由于水電是日常生活最為基礎的設施，基本上都能保證供應。能正常供水的占91.6%，正常供電的占95.5%。但是農民工住處普遍沒有供暖設施，沒有供暖的占到87.1%。在調查中我們有一個比較直觀的感受：不僅農民工的住房設施不完善，周邊環境差，而且居住區在空間形態、外觀形象和內部功能方面同所在城市存在著強烈反差。

4.居住地居住人員同質性強。77.7%的農民工是住在打工者數量較多的城中村或城鄉結合部，農民工與鄰里之間同質性強，交往圈受到很大限制，缺乏與城市居民深入的交流與溝通，這種情況阻礙了農民工市民化的進程。

5.房屋建筑質量總體較好。西安市區農民工所住房屋的建筑結構主要是鋼筋混凝土和磚混結構兩種類型，其中租住房屋類型為鋼筋混凝土的占26.2%；租住房屋類型為磚混結構的占63.6%；而居住其他各種結構房屋的僅占10.2%。前兩者相加為89.8%，說明西安市區農民工的住房質量總體上應該是有保障的。

6.住房滿意度一般，其中房租滿意度最差。根據研究需要我們設計了住房滿意度這一指標。圍繞滿意度這一反映農民工城市住房條件主觀感受的指標設計了住房設施滿意度、住房面積滿意度、住房質量滿意度、治安環境滿意度、交通滿意度、衛生條件滿意度、房租滿意度等七個分指標。在住房滿意度的七個方面，認為住房設施一般及一般以下的人數占到了75.5%；認為住房面積一般及一般以下的人數是75.8%；認為住房質量一般及一般以下的人數為75.4%；認為治安環境一般及一般以下的人數為65.9%；認為交通一般及一般以下的人數比例為44.9%；認為衛生條件一般及一般以下的人數比例為74.6%；認為房租一般及一般以下的人數比例為75%。這說明農民工普遍對自己在西安城區的住房滿意度不高。

將住房滿意度的七個方面進行比較，對滿意度評價分為5個檔次：1分為非常滿意；2分為比較滿意；3分為一般；4分為不滿意；5分為很不滿意。分別對這七個方面進行量化處理，求出平均值，可以得到農民工對住房各個方面滿意度的描述。數字越小，滿意度越高。在這七個方面中，滿意度由高到低分別為：交通滿意度2.51，治安滿意度2.92，住房設施滿意度3.02，住房質量滿意度3.04，住房面積滿意度3.06，衛生條件滿意度3.16，房租滿意度3.18。從中可以發現滿意度最高為交通滿意度，滿意度最差為房租滿意度。交通滿意度最高，一定程度上說明近年來西安市政府大力發展公共交通，成效顯著，使得普通民眾成為最受益的群體。房租滿意度較低，一定程度上反映出農民工支付房租大于可承受房租的情況。分析表明，西安市區農民工月平均房租要比可承受房租高出30多元，這是農民工房租滿意度普遍較低的重要原因；居住面積狹小，人均居住面積僅為7.52平方米，也導致住房面積滿意度較低。

7.分別有四成以上的農民工有在西安城區定居和購房的意愿。無論是問卷調研,還是深度訪談,都有相當部分農民工表達了因各種原因想在西安定居或購房的意愿。當問到是否有在西安定居的打算時，有42.0%的農民工選擇了“有”；其中新生代農民工打算在西安定居的占新生代農民工總數的46.4%；非新生代農民工打算在西安定居的占其總數的38.1%；文盲中只有13.3%的人打算在西安定居，小學文化程度的農民工中有30.7%的人打算在西安定居，初中文化程度的農民工中有41.4%打算在西安定居，高中文化程度的農民工中有44.1%的人打算在西安定居，高中以上文化程度農民工中有67%打算在西安定居。這說明，新生代農民工在西安定居的渴望明顯高于上一代農民工，受教育年限越高，在西安定居的意愿越強。在對定居原因進行分析時，發現屬于婚姻家庭原因的人占7.5%；子女教育原因的占30.3%；工作原因的占31.1%；因為喜歡城市生活的占21.4%；為解決城市戶口的只占2.2%；其他原因的占7.5%。工作和子女教育是受訪者希望在西安市區定居的兩個最重要原因。

當問及是否考慮過在西安市區買房時，有44.3%的農民工選擇“考慮過”，其中新生代農民工中有52.0%的人考慮過，非新生代農民工中只有39.1%的人考慮過；文盲中考慮買房的占20.7%，小學教育程度的人中考慮買房的占34.0%，初中文化程度的人中考慮買房的占40.1%，高中文化程度的人中考慮買房的占55.3%，高中以上文化程度農民工中考慮買房的占62.2%。這表明新生代農民工在西安買房的意愿遠遠高于非新生代農民工，而且隨著文化程度的提高，買房意愿比例也呈現出遞增趨勢。

在沒有考慮買房的農民工中，由于房價太高買不起的占57.7%；由于工作不穩定的占13.5%；由于婚姻家庭因素的占1.3%；由于老家已有房的占15.4%；由于城市生活成本高的占4.5%；不習慣城市生活的占3.9%；其他原因的占3.7%。從這些數據可以看出，房價太高是西安市農民工不考慮買房的主要原因。另外，62%的農民工不愿意用農村宅基地置換城市房產，75%的農民工希望通過政府和用人單位改善住房條件。

四、西安市區農民工城市居住存在的問題

住房問題不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題。在以住房市場為基礎的住房分配和供應體系中，人們對于住房質量和數量的滿足程度取決于其對住房的支付能力，因此，住房價格和住戶的支付能力始終是住房問題的核心。[2]農民工在城市居住狀況的窘迫,無疑是同他們可支付能力的低下相關的，因為依靠他們自身的力量，無法跨越其收入水平與住房市場價格之間的鴻溝。在西安房價迅速飆升的今天，平均月收入為1912.55元的農民工，要想僅僅依靠自身的積累就能擁有自己在西安城區的住房，對于他們中的大多數人來講，只能是水中望月、霧里看花的美好夢幻。所以，農民工城市居住問題，理應歸屬于城市公共住房問題，應該引起政府的高度重視。

1.大規模的城中村拆遷改造使得適合農民工租住的低租金房源大幅度減少，農民工居住更趨邊緣化。2007年，西安市委、市政府全面啟動了城中村和棚戶區改造工作，截止到2010年11月，全市城中村改造已累計完成120個整村2241.8萬平方米的拆除工作，棚戶區改造累計啟動30個項目，拆除面積537萬平方米。2011年全市計劃完成23個城中村和6處市管棚戶區項目共計3.38萬套、333萬平方米；拆遷工作計劃完成18個城中村整村拆除和啟動6個區管棚戶區、2個國有工礦企業棚戶區共計330萬平方米的拆遷任務。[3]

城中村在中國城市化進程中充當了重要的公共住房供應者的角色，低廉的房租、便利的交通設施、優越的地理位置、寬松的管理等優勢，使得城中村成為城市外來人口的主要聚居地。西安作為西北重鎮，自上世紀90年代以來，一直是包括農民工在內的流動人口主選的工作地之一。2009年初，西安已有240多萬流動人口居住在城中村，隨著城中村改造進程加快，逐年減少的城中村使得原本可供數百萬流動人口租住的房屋越來越少，租房難、房租貴，外來務工人員在西安的居住問題越益突出。[4]

因為適合農民工經濟承受力的房屋數量大幅度減少，農民工很難在離市中心較近一點的區域租到合適的房子，不得不向離城中心更遠的城郊或城鄉結合部搬遷，三環外居住的農民工已占12%，這其中一半的農民工又是住在繞城高速以外。調查結果顯示，農民工在租房時，除了考慮房屋的租金、地理位置、交通等，是否拆遷房也是他們租房時考慮的一個因素。

2.居住條件和居住環境仍然較差。農民工居住的集體宿舍條件更令人擔憂。據西安市總工會的調查發現，多數用工單位提供的免費集體宿舍擁擠不堪，設施簡陋，農民工租住的房屋一般除了床和必備的生活用品，難以找到其他的必要設備。如某餐飲單位在附近為農民工租賃3室1廳單元房2套，每套單元房里要住進20多人；某針織企業為農民工提供的集體宿舍雖然全是單層床鋪，但陰暗潮濕且面積狹小，整個房間幾乎被床鋪占滿。建筑工地上的施工宿舍出于安全方面的考慮，普遍沒有取暖設施，并且不允許工人私自使用電熱褥，雖然建有公共澡堂，但工人冬季洗澡困難卻是普遍存在的問題。集體宿舍和農民工租住的房屋普遍存在衛生環境差的問題。如城北某建筑工地借用院墻搭建集體宿舍，整個房間僅有一扇難得打開的小窗戶，通風采光性能很差；城內某建筑工地面積狹小，施工區和生活區不能完全分開，農民工只能在吵鬧、揚塵的環境中工作和生活。

3.房屋租賃市場自發無序，缺乏管理和規范。租賃房屋是很大一部分農民工解決居住問題的主要方式，但目前我國住宅租賃市場體系中，保障型租賃體系弱小，私房租賃居多。西安市區農民工租賃房屋時一般不簽訂房屋租賃協議，僅憑承租人與房東之間的口頭協議約定雙方的權利義務關系。房東收取了房租后，并不向房客出具正式票據，最多也只是打一張收條而已。調查中關于租房手續的回答中，通過書面合同租住房屋的占16.2%，通過口頭協議租住房屋的占75%。可見，在租住房屋的時候，口頭協議是人們最主要使用的方式。這種情況使得一旦發生經濟糾紛，極不利于承租房屋的農民工。

出租房屋的相關活動實際上缺乏有效的管理，租金標準也不明確，這其中可能存在亂收費的現象。例如，農民工在租住城中村房屋時向房東交納的電費遠高于居民用電，居民用電一度電在0.5元左右，而村民卻對農民工執行1度電1元錢的標準。由于現在電器設備價廉物美，使用方便，農民工使用電飯鍋、電風扇、電暖器等電器設備的極為普遍，用電量也較大，僅此一項，房東便可從中獲得不少收益。

4.農民工享受市民同等住房待遇的道路還很漫長。近年來，在社會各界的共同努力下，農民工城市生存狀態受到更多的關注。從2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》出臺以來，全國各地都采取了一系列措施，如建立各種形式的農民工公寓、集體宿舍等，改善農民工城市居住條件，也取得了一些成效，但并沒有從制度上賦予農民工住房的市民待遇。只是到2010年6月住建部等七部委聯合下發了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，才從制度上對包括農民工在內的城市流動人口在享受城市住房福利方面開了一個口子。但這項工作在西安市剛剛起步，西安市計劃在2010年和“十二五”期間，新建公共租賃房373萬平方米，即使所建的公共租賃住房全部只向農民工開放，到“十二五”末，西安市區每個農民工也只能享受不足3平方米的住房。

五、解決西安市區農民工居住問題的總體思路和措施

總體思路是結合農民工從業范圍廣、流動性強、群體分化復雜等特點，從西安經濟社會發展實際出發，堅持近期措施和長遠戰略目標相結合的原則，分類、分層次、分階段地逐步推進農民工居住問題的解決。近期措施是通過各種渠道為進城農民工提供具備基本人居條件的住所，改善農民工居住環境，提高農民工居住水平;長遠目標是要通過推動戶籍制度改革、建立城鄉統一的土地市場，從制度上保證農民工獲得和城市居民同等的福利待遇。

1.出臺租賃優惠政策，引導和培育房屋租賃市場，加強和完善房屋租賃市場的服務功能。在未來相當長的一段時期內，房屋租賃市場仍是大部分農民工解決城市居住問題的主要途徑，但目前整個房屋租賃市場處于自發無序狀態。雖然針對房屋租賃，西安市早就出臺了一些政策法令，試圖規范房屋租賃行為，從內容看，加強管理的思路很明顯，并且還有增加稅基、擴大稅源的想法，但缺少對流動人口，特別是對流動人口中的農民工的服務性措施。所以，在加強管理的同時，應采取好有一些具體的措施和辦法，規范、引導和培育房屋租賃市場有序合法地發展，例如，出臺租賃優惠政策，支持和鼓勵社會各界提供中、低檔住房用于出租，政府對中、低檔住房租賃這一塊實行租賃稅費減免，充分發揮房屋租賃市場在農民工解決居住方面的主導作用。

2.加緊制定西安市農民工集體宿舍統一標準。目前應加緊制定西安市農民工集體宿舍統一的基本標準，對用工單位提供的集體宿舍在人均面積、配套設施、安全衛生、文化娛樂、日常管理、費用解決方面提出明確要求，對用工單位改善農民工居住條件提出具體要求。對于集體宿舍比較集中的行業，應該制定更為細致、更有針對性的標準。

3.加快建設面向農民工的公共租賃房。今年西安市開始建設面向外來務工人員的公共租賃住房，這也是我國今后幾年保障性住房的主要形式之一。西安市應積極落實中央精神，規劃好建設好公共租賃房。房屋建成后，應制定一定標準，提高農民工承租的比例。

4.有條件地將部分農民工納入城市住房保障體系。通過制定一定標準逐步將符合一定條件的農民工的住房納入城市規劃之中。制定的標準應該包括居住年限、收入標準和專業技能等內容。

5.鼓勵有經濟能力的農民工購買商品房。目前農民工群體也有相當的分化，一些農民工通過辛勤勞動富裕起來了，完全有能力自己解決城市住房問題。調研發現，有1.4%的農民工在西安購買了房子。所以，應該鼓勵農民工中有能力購房的人通過商品房市場自行解決城市居住問題。

[1]張道航.城市農民工住房現狀及其解決路徑[J].大連大學學報，2010，（1）.

[2]姚玲珍.中國公共住房模式研究[M].上海財經大學出版社，2003：6，11.

[3]程慧,肖夏.西安城中村改造已拆120個村，明年實現12萬人大回遷[N].西安晚報，2010-12-11.

[4]西安城中村改造240多萬流動人口租房難[N].華商報，2009-08-03.

C913.31

A

1002-7408（2011）05-0057-04

陜西省社會科學界2010年重大理論和現實問題研究項目（2010ZH001）階段性成果。

何軍（1963-），女，陜西周至人，中共陜西省委宣傳部干部，博士，主要研究方向為社會學；王勝利（1965-），男，西安人，陜西師范大學副教授，博士，主要研究方向為社會學。

[責任編緝：孫巍]