繳費(fèi)基數(shù)核定何以成為籌資難點(diǎn)
——基于邵陽(yáng)市醫(yī)保繳費(fèi)基數(shù)政策及執(zhí)行情況分析

文/鐘鋼林 鄧淇夫

繳費(fèi)基數(shù)核定何以成為籌資難點(diǎn)
——基于邵陽(yáng)市醫(yī)保繳費(fèi)基數(shù)政策及執(zhí)行情況分析

文/鐘鋼林 鄧淇夫

參保單位和參保個(gè)人繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)是醫(yī)療保險(xiǎn)基金的主要來(lái)源。2010年，邵陽(yáng)市本級(jí)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入達(dá)到1.73億元，其中參保單位和參保個(gè)人繳費(fèi)1.69億元，占全部收入的97%以上。

醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)收入規(guī)模主要取決于繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率兩個(gè)因素。在費(fèi)率確定的情況下，繳費(fèi)基數(shù)就成為影響基金收入規(guī)模和籌資到位率的決定性因素。

一、國(guó)家有關(guān)繳費(fèi)基數(shù)的規(guī)定

早在1951年，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，企業(yè)繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)為企業(yè)上月份工資總額。由于當(dāng)時(shí)個(gè)人不繳費(fèi)，所以沒(méi)有對(duì)個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)作出規(guī)定。

二十世紀(jì)八九十年代以后，我國(guó)對(duì)原有的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，逐步建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、工傷保險(xiǎn)制度和生育保險(xiǎn)制度。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)是以上五項(xiàng)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的統(tǒng)稱(chēng)。其中養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用實(shí)行用人單位和參保個(gè)人共同負(fù)擔(dān)、共同繳費(fèi)的辦法，不僅有單位繳費(fèi)基數(shù)，還有個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)。工傷和生育保險(xiǎn)不實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)，只有單位繳費(fèi)基數(shù)。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[1998]44號(hào)）， 基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保職工以個(gè)人工資收入作為個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)，以職工工資總額作為單位繳費(fèi)基數(shù)。

原勞動(dòng)保障部《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（勞社廳發(fā)[2003]10號(hào)）規(guī)定：靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，繳費(fèi)基數(shù)可參照當(dāng)?shù)厣弦荒曷毠て骄べY核定。

二、邵陽(yáng)市繳費(fèi)基數(shù)的規(guī)定

一是適用于絕大多數(shù)參保單位及其職工的基本規(guī)定。具體內(nèi)容是：用人單位按照上年度本單位職工月平均工資作為單位繳費(fèi)基數(shù)，用人單位職工年平均工資總額高于本市上年度職工年平均工資總額300%以上部分不作為繳費(fèi)基數(shù)；低于本市上年度職工年平均工資總額60%的，以本市上年度職工年平均工資總額的60%作為繳費(fèi)基數(shù)。職工個(gè)人按上年度本人月平均工資收入作為個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)。

二是適用于特殊就業(yè)方式人群的規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和就業(yè)方式的日趨多元化，各種就業(yè)形式不斷出現(xiàn)。邵陽(yáng)市在擴(kuò)面征繳中針對(duì)特殊就業(yè)形式、不同就業(yè)狀態(tài)人員的繳費(fèi)基數(shù)作出相應(yīng)規(guī)定。分為以下幾種類(lèi)型：

新就業(yè)人員（包括新招職工、失業(yè)后再就業(yè)人員）以當(dāng)月實(shí)際收入為基數(shù)；進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工，以下崗期間領(lǐng)取的相關(guān)待遇作為基數(shù)，但最低不低于本市上年度職工月平均工資；與原單位保留勞動(dòng)關(guān)系的離崗職工，以本單位在崗職工平均工資為基數(shù)，最低不低于本市上年度職工月平均工資；市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外聘用司機(jī)等工勤人員和編外代理人員、勞務(wù)輸出人員繳費(fèi)基數(shù)為上年度本市在職職工人均工資。

從以上具體規(guī)定可以看出，邵陽(yáng)市對(duì)繳費(fèi)基數(shù)政策作了細(xì)化，特別是對(duì)下崗、離崗職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外聘用人員等特殊人群作出了補(bǔ)充性規(guī)定。

三、現(xiàn)行繳費(fèi)基數(shù)政策存在的問(wèn)題

從上述分析不難看出，國(guó)家和邵陽(yáng)市的繳費(fèi)基數(shù)政策規(guī)定是明確的，具有較強(qiáng)的操作性。但也存在著以下問(wèn)題：

一是企業(yè)之間社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)不公平。盡管在同一地區(qū)，不同企業(yè)執(zhí)行相同的繳費(fèi)政策，但由于不同所有制性質(zhì)的參保單位賬務(wù)處理基礎(chǔ)不同，在工資性收入的確定和計(jì)算方面存在著明顯差異。部分企業(yè)內(nèi)部分配不規(guī)范，企業(yè)之間收入工資化、工資貨幣化程度不同，職工全部收入進(jìn)工資的，單位和個(gè)人的繳費(fèi)基數(shù)就大一些；職工的相當(dāng)一部分收入體現(xiàn)為非貨幣收入的，單位和個(gè)人的繳費(fèi)基數(shù)就相應(yīng)小一些，使得政策執(zhí)行結(jié)果不一致。

二是缺乏繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制和對(duì)瞞報(bào)漏報(bào)的制約機(jī)制。一直以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)主要靠繳費(fèi)單位自覺(jué)繳納，繳多繳少取決于單位申報(bào)數(shù)額，待遇基本不受影響。實(shí)踐證明，這種主要憑道德繳費(fèi)的辦法顯然大失約束力。相當(dāng)一部分用人單位為了達(dá)到少繳的目的，故意瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)。隨著市場(chǎng)機(jī)制的建立，與業(yè)績(jī)、效益掛鉤的浮動(dòng)工資收入，如獎(jiǎng)金、加班加點(diǎn)工資、補(bǔ)貼、津貼以及銷(xiāo)售提成、發(fā)包工資等，占工資總額的比例越來(lái)越大，有的甚至占到50%以上。由于基本工資部分比較穩(wěn)定，實(shí)行按月發(fā)薪，故一些單位只把基本工資作為繳費(fèi)基數(shù)申報(bào)，而其余部分則隱瞞不報(bào)。邵陽(yáng)市醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在歷年繳費(fèi)基數(shù)稽核工作中，查出有瞞報(bào)漏報(bào)問(wèn)題的企業(yè)數(shù)量有時(shí)占到稽核總數(shù)的80%以上。

三是公共財(cái)政責(zé)任尚需加強(qiáng)。

應(yīng)有效承擔(dān)公共財(cái)政責(zé)任，妥善處理改革進(jìn)程中出現(xiàn)的歷史責(zé)任問(wèn)題，為困難企業(yè)職工、下崗失業(yè)人員建立穩(wěn)定持續(xù)的參保資助機(jī)制。而有些財(cái)政部門(mén)不但拖欠困難單位財(cái)政補(bǔ)貼，而且讓醫(yī)保基金承擔(dān)一部分困難單位繳費(fèi)責(zé)任，構(gòu)成對(duì)廣大參保人員利益的侵占。此外，財(cái)政還應(yīng)當(dāng)對(duì)醫(yī)保政策中的“視同繳費(fèi)年限”問(wèn)題承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任。“視同繳費(fèi)”實(shí)際上是對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的歷史拖欠，這種欠賬同樣應(yīng)由政府財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，否則將對(duì)現(xiàn)有參保人的利益構(gòu)成損害。

四、原因分析及建議

一是現(xiàn)行工資總額計(jì)算政策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。工資總額作為一個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，是指各單位在一定時(shí)期內(nèi)直接支付給本單位全部職工的勞動(dòng)報(bào)酬總額。工資總額的計(jì)算原則應(yīng)以直接支付給職工的全部勞動(dòng)報(bào)酬為根據(jù)，各單位支付給職工的勞動(dòng)報(bào)酬以及其他根據(jù)有關(guān)規(guī)定支付的工資，不論是否計(jì)入成本，不論是否列入計(jì)征獎(jiǎng)金稅項(xiàng)目，也不論是以貨幣形式支付還是以實(shí)物形式支付，均應(yīng)列入工資總額的計(jì)算范圍。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1990年《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》以及1991年《<關(guān)于工資總額組成的規(guī)定>若干具體范圍的解釋》，對(duì)工資總額的組成，工資總額的計(jì)算，計(jì)時(shí)工資、獎(jiǎng)金、津貼等工資組成部分的具體范圍以及工資總額不包括的項(xiàng)目范圍等等，作出了詳細(xì)規(guī)定。這一政策在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下基本上是可行的。因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)企業(yè)分配控制十分嚴(yán)格，國(guó)有企業(yè)的分配方式相對(duì)比較規(guī)范，其工資項(xiàng)目及額度基本上是清晰可核定的。改革開(kāi)放以來(lái)，企業(yè)分配制度和分配方式發(fā)生巨大變化。首先，從企業(yè)內(nèi)部分配管理看，目前分配方式日趨多樣化，如相當(dāng)一部分企業(yè)實(shí)行模糊工資、浮動(dòng)工資、企業(yè)負(fù)責(zé)人年薪制、股權(quán)分紅等多樣化的分配形式，出現(xiàn)了職工收入結(jié)構(gòu)的多樣性、浮動(dòng)性、不確定性和隱蔽性等新特點(diǎn)，管理和核定難度在加大。其次，從社會(huì)管理層面看，雖然我國(guó)目前已經(jīng)實(shí)行了個(gè)人存款實(shí)名制，但社會(huì)成員的個(gè)人收入狀況透明度依然很低，個(gè)人信用制度也未建立，實(shí)際工資收入很難掌握，實(shí)際操作中繳費(fèi)基數(shù)往往只能按基本工資收入進(jìn)行核定。多樣化的收入結(jié)構(gòu)、隱蔽性的分配方式，使得按國(guó)家統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算出來(lái)的工資總額不同程度地失去了作為核定繳費(fèi)基數(shù)的真實(shí)性。同時(shí)，有些統(tǒng)計(jì)指標(biāo)與實(shí)際情況難以匹配，有的指標(biāo)解釋起來(lái)比較模糊，界限無(wú)法確定。現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算方法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以國(guó)有、集體企業(yè)為統(tǒng)籌單位建立的，是以統(tǒng)計(jì)口徑的工資作為繳費(fèi)基數(shù)核定對(duì)象，難以適應(yīng)所有制及收入結(jié)構(gòu)的多樣化。

二是核定繳費(fèi)基數(shù)的配套條件不具備。核實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，起碼需要以下幾個(gè)方面的配套條件：分配制度比較規(guī)范，職工收入完全貨幣化、工資化；收入渠道單一、可控、可核查；用人單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度比較健全、規(guī)范、真實(shí)；社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立專(zhuān)業(yè)化的稽核工作隊(duì)伍；具備比較完善的法律支持體系等。而目前上述條件尚不完全具備。

針對(duì)上述問(wèn)題和實(shí)踐，解決繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)的難題應(yīng)從以下幾方面下功夫：

首先，研究制定適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的工資總額計(jì)算政策。繳費(fèi)基數(shù)政策，既要能反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)內(nèi)部分配越來(lái)越活的實(shí)際，又要確保基金收入不出現(xiàn)大幅下降，還要防止任意擴(kuò)大繳費(fèi)基數(shù)的現(xiàn)象。建立規(guī)范的繳費(fèi)基數(shù)政策，根本辦法還在于深化工資分配制度改革，推進(jìn)貨幣化，促進(jìn)工資分配的透明、公開(kāi)，包括推行銀行代發(fā)工資等新的發(fā)放形式，減少直接現(xiàn)金發(fā)放；建立嚴(yán)格的收入稽核體系，確保職工的全部收入均能做到可量化，可核查。邵陽(yáng)市在國(guó)家尚未出臺(tái)新的工資總額計(jì)算政策的情況下，主管部門(mén)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從實(shí)際出發(fā)，本著先易后難的原則，實(shí)行了漸進(jìn)式的“一多三擴(kuò)一推行”的計(jì)算辦法，即根據(jù)大多數(shù)參保單位已經(jīng)形成的分配方式和發(fā)放形式，先把獎(jiǎng)金、節(jié)日補(bǔ)貼、津貼這三項(xiàng)工資性收入擴(kuò)進(jìn)來(lái)，同時(shí)積極動(dòng)員企業(yè)推行社會(huì)化發(fā)放。由于獎(jiǎng)金、節(jié)日補(bǔ)貼、津貼這三項(xiàng)收入相對(duì)顯性化，再加上工資的社會(huì)化發(fā)放也能在一定程度上減輕企業(yè)的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，這個(gè)辦法實(shí)行后還是得到了企業(yè)的認(rèn)可。前述查出的80%的瞞報(bào)漏報(bào)企業(yè)基本上都按規(guī)定補(bǔ)繳了應(yīng)繳的數(shù)額。同時(shí)，企業(yè)在申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)時(shí)僅僅申報(bào)基本工資的現(xiàn)象也大為減少。當(dāng)然，繳費(fèi)基數(shù)政策是社會(huì)保險(xiǎn)的一項(xiàng)重要政策，僅靠統(tǒng)籌地區(qū)的分散決策顯然缺乏力度和穩(wěn)定性。因此，實(shí)行繳費(fèi)基數(shù)政策的頂層設(shè)計(jì)顯得尤其必要。

其次，加大征繳力度，形成瞞報(bào)必查、漏報(bào)必究、少繳必補(bǔ)的機(jī)制。

在目前經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人手少、稽核力量不足的情況下，邵陽(yáng)市主管部門(mén)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制，初步走出了一條“三結(jié)合”的稽核路子，即重點(diǎn)稽核與普遍稽核相結(jié)合，多種形式的輿論宣傳與稽核相結(jié)合，社會(huì)舉報(bào)與專(zhuān)門(mén)稽核相結(jié)合。“三結(jié)合”機(jī)制利用了社會(huì)力量，形成了有利的社會(huì)氛圍，參保單位普遍感到瞞報(bào)漏報(bào)有人管，自我約束意識(shí)逐步增強(qiáng)。從2010年的情況看，瞞報(bào)漏報(bào)現(xiàn)象大大減少，僅占被查企業(yè)的9%，下降了70%以上。筆者認(rèn)為，加大稽核力度，從根本上說(shuō)還必須加強(qiáng)稽核隊(duì)伍建設(shè)，按照參保人數(shù)和參保單位數(shù)配置經(jīng)辦力量，為稽核到位提供強(qiáng)有力的組織保障。那種不顧實(shí)際經(jīng)辦能力，不考慮可操作性，簡(jiǎn)單要求繳費(fèi)基數(shù)的確定實(shí)時(shí)化，即按當(dāng)月收入確定繳費(fèi)基數(shù)，是不切實(shí)際的。

第三，提升立法層次與建立誠(chéng)信機(jī)制相結(jié)合，堅(jiān)持兩手都要硬。醫(yī)療保險(xiǎn)制度是依法強(qiáng)制實(shí)施的一種社會(huì)保障制度。特別是在基金籌集方面，尤其需要依法強(qiáng)制實(shí)施，應(yīng)該依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，在制定相關(guān)的實(shí)施條例時(shí)細(xì)化繳費(fèi)基數(shù)、違法違規(guī)處罰辦法等方面的規(guī)定。同時(shí)，通過(guò)誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)，加大失信者的失信成本，使失信者認(rèn)識(shí)到失信的嚴(yán)重危害，形成不敢失信和守信光榮的氛圍。在這方面，邵陽(yáng)市經(jīng)辦機(jī)構(gòu)采取了“三先一后”的人性化做法：先普遍宣傳誠(chéng)實(shí)守信對(duì)企業(yè)發(fā)展的意義和失信的危害，先表彰誠(chéng)實(shí)守信的先進(jìn)典型，先實(shí)行失信預(yù)警機(jī)制、堅(jiān)持預(yù)防為主；對(duì)屢有失信的再進(jìn)行處罰。“三先一后”體現(xiàn)了以調(diào)動(dòng)積極因素為主，有利于營(yíng)造參保單位與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和諧辦社保的氛圍，受到企業(yè)的普遍歡迎。

（作者單位：湖南省邵陽(yáng)市醫(yī)療和生育基金管理處）