關(guān)于非稅收入預(yù)算管理問(wèn)題的探討

陜西省咸陽(yáng)市秦都區(qū)財(cái)政局 王創(chuàng)柱

我國(guó)的政府收入一直以來(lái)按照預(yù)算管理的方式進(jìn)行劃分，將地方政府的收入分為預(yù)算內(nèi)管理和預(yù)算外管理，習(xí)慣性地將稅收融資的政府收益或類似于稅收的收入劃分到預(yù)算管理當(dāng)中，而對(duì)收費(fèi)、罰款、基金等收入，則劃分到預(yù)算外管理，并由此來(lái)界定各部門對(duì)資金的支配使用權(quán)。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì)，政府收入與政府職能對(duì)應(yīng)的客觀要求，2004年10月，我國(guó)政府遵循財(cái)務(wù)預(yù)算完整性原則，將政府的非稅收入納入預(yù)算管理，對(duì)政府資金進(jìn)行統(tǒng)一管理。因此，加強(qiáng)政府非稅收入的預(yù)算管理，有助于政府建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的收入預(yù)算管理體系，促進(jìn)非稅收入的不斷規(guī)范。

一、非稅收入預(yù)算管理的現(xiàn)狀分析

(一)非稅收入的預(yù)算管理范圍

我國(guó)原有的非稅收入預(yù)算管理制度的收支科目，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府財(cái)政收入職能相適應(yīng)的，已無(wú)法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的客觀要求，不能真實(shí)地反映政府財(cái)政收支活動(dòng)。同時(shí)，也不符合國(guó)際政府收入管理的慣例，不能提供客觀的政府收支信息。為此，2007年我國(guó)政府正式全面實(shí)施政府收支分類改革，將“非稅收入”科目納入預(yù)算管理，徹底改變?cè)A(yù)算管理的缺陷，從而真實(shí)全面地提供政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其科目下具體包括：政府性基金收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、專項(xiàng)收入、彩票資金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資源有償使用收入、其他收入。

(二)非稅收入的預(yù)算管理方式

目前，我國(guó)政府非稅收入納入預(yù)算管理方式主要分為三類，分別為一般預(yù)算收入、專項(xiàng)收入、基金收入。一般預(yù)算是指政府日常活動(dòng)的預(yù)算收支，分為預(yù)算收入和預(yù)算支出兩部分。預(yù)算收入將全部繳入國(guó)家金庫(kù)存儲(chǔ)，支出則由國(guó)家財(cái)政劃撥使用。預(yù)算收支情況需向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)批，并對(duì)收支結(jié)果向社會(huì)公布。非稅收入中實(shí)行一般預(yù)算管理的科目類別主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、國(guó)有資源有償使用收入等。專項(xiàng)收入名義上也屬于一般預(yù)算管理的一部分，但其處理方式比較特殊。專項(xiàng)收入的支出與收入是相掛鉤的，不能用于其他一般性的預(yù)算支出活動(dòng)。專項(xiàng)收入主要包括：排污費(fèi)收入、水資源費(fèi)用收入、內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)收入、公路運(yùn)輸管理費(fèi)收入、水路運(yùn)輸管理費(fèi)收入、教育費(fèi)附加收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款收入等，這類專項(xiàng)收入的用途范圍，必須嚴(yán)格按照規(guī)定用于專項(xiàng)支出活動(dòng)。基金預(yù)算收入需全額上繳給國(guó)庫(kù)，先收后支，專款專用。各級(jí)政府的基金預(yù)算收支需單獨(dú)編制報(bào)表審計(jì)，基金預(yù)算要求自我平衡。

二、非稅收入預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

自我國(guó)將非稅收入納入預(yù)算管理，完善公共財(cái)政預(yù)算體系，規(guī)范政府財(cái)政收支行為等工作取得成效，但由于預(yù)算管理的形式多樣，同時(shí)，政府監(jiān)督約束力度不夠，相關(guān)的法律環(huán)境還比較欠缺，沒(méi)有真正地形成綜合財(cái)政預(yù)算管理的有效機(jī)制，非稅收入的預(yù)算管理仍存在一些問(wèn)題。

(一)部門預(yù)算機(jī)制不完善，尚未形成非稅收入綜合預(yù)算體系

目前，我國(guó)的部門預(yù)算管理體系還不健全，表現(xiàn)在未建立起科學(xué)規(guī)范的非稅收入綜合預(yù)算。對(duì)納入預(yù)算管理的非稅收入要求全部上繳至國(guó)庫(kù)，同時(shí)，應(yīng)部門預(yù)算管理改革的要求，部門的預(yù)算管理范圍要將單位所有的收支納入預(yù)算，編制綜合預(yù)算，但受預(yù)算管理機(jī)制等因素影響，上繳的非稅收入雖已設(shè)立專門的賬戶管理，但仍由部門使用該類資金，并且未納入部門的預(yù)算編制。盡管預(yù)算外資金已納入到部門預(yù)算，但很多預(yù)算外資金未與預(yù)算資金統(tǒng)籌安排，使部門的預(yù)算外資金仍游離在財(cái)政預(yù)算管理之外，沒(méi)有形成真實(shí)完整的綜合預(yù)算管理體系，降低了預(yù)算管理對(duì)政府非稅收入資金的監(jiān)管能力。

(二)非稅收入支出預(yù)算的收支掛鉤現(xiàn)象嚴(yán)重，降低預(yù)算管理效率

財(cái)政部門對(duì)非稅收入支出預(yù)算一直沿用傳統(tǒng)的收支掛鉤的預(yù)算方式，特別是一些自收自支的事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，對(duì)除政府性基金收入及其他專門用途的專項(xiàng)預(yù)算收入之外的納入預(yù)算的收入按照收支掛鉤的方式處理，變相降低預(yù)算管理成效，削弱財(cái)政部門對(duì)非稅收入支出的管控力度。另外，單位仍存在著一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，沿用過(guò)去的“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用、多罰多返”的管理方式，沒(méi)有真正做到綜合預(yù)算管理，存在“明脫暗掛”的問(wèn)題。

(三)非稅收入預(yù)算的相關(guān)法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制不健全，缺乏約束力

我國(guó)政府對(duì)非稅收入預(yù)算管理政策的制定、預(yù)算編制與執(zhí)行等，還缺少全面細(xì)致的法律法規(guī)約束，這在一定程度上削弱政府的宏觀調(diào)控能力，增加財(cái)政部門綜合預(yù)算實(shí)行的難度。財(cái)政部門預(yù)算應(yīng)該是一個(gè)綜合、完整、真實(shí)的政府財(cái)政預(yù)算，應(yīng)既包括預(yù)算內(nèi)資金，又包括預(yù)算外資金。但《預(yù)算法》中預(yù)算外資金等非稅收入沒(méi)有相應(yīng)的條款約束，造成部門預(yù)算和政府預(yù)算的口徑不一致，使得在編制綜合預(yù)算時(shí)非稅收入缺乏相關(guān)法規(guī)依據(jù)。

三、非稅收入預(yù)算管理的對(duì)策研究

(一)完善綜合預(yù)算體系，增強(qiáng)非稅收入統(tǒng)籌安排管理能力

要加強(qiáng)非稅收入的綜合預(yù)算，增強(qiáng)非稅收入統(tǒng)籌管理能力。改革部門內(nèi)部的預(yù)算管理職能，將綜合預(yù)算的思路在政府部門內(nèi)部推廣。各級(jí)財(cái)政部門在編制財(cái)政綜合預(yù)算時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府稅收收入和非稅收入的統(tǒng)籌安排，合理制定預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確預(yù)算支出范圍和細(xì)化預(yù)算支出項(xiàng)目；要按照大預(yù)算收支平衡的觀念執(zhí)行預(yù)算工作，即全面落實(shí)政府的非稅收入“收支兩條線”管理，將部門的非稅收入全部核算到單位的收支預(yù)算當(dāng)中，實(shí)行統(tǒng)籌安排管理，合理編制部門的綜合預(yù)算。財(cái)政部門應(yīng)盡快研究確定非稅收入預(yù)算管理辦法，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，加大非稅收入統(tǒng)籌調(diào)配力度，通過(guò)綜合預(yù)算編制，保證政府公共財(cái)政預(yù)算支出的需要。

(二)執(zhí)行收支“脫鉤”，逐步建立非稅收入分類預(yù)算管理

財(cái)政預(yù)算部門要逐步摒棄傳統(tǒng)的“收支掛鉤”預(yù)算方式，保證非稅收入的收支嚴(yán)格分開(kāi)，其預(yù)算編制符合客觀要求和規(guī)定。非稅收入的分類預(yù)算是指按照政、事分開(kāi)的原則，非稅收入在依法征收的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)其按照各自用途特征進(jìn)行分類預(yù)算管理。對(duì)不同用途的專項(xiàng)收入和政府性基金等非稅收入實(shí)行預(yù)算編制和統(tǒng)籌安排的預(yù)算方式。對(duì)用于公共支出的非稅收入要按照收支分離的方式進(jìn)行，在部門的項(xiàng)目預(yù)算中獨(dú)立編制；政府對(duì)社會(huì)公共資源有償使用的非稅收入要進(jìn)行統(tǒng)籌安排；對(duì)專項(xiàng)用途的非稅收入，在保證收支自衡、專門用途的條件下，依據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)事業(yè)的建設(shè)發(fā)展需要，進(jìn)行單獨(dú)的編制預(yù)算和管理控制。

(三)加強(qiáng)法律法規(guī)監(jiān)管力度，強(qiáng)化非稅收入預(yù)算約束

各級(jí)政府的財(cái)政部門要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī)，加快法規(guī)制度的建設(shè)步伐，健全非稅收入預(yù)算的監(jiān)督管理機(jī)制，使非稅收入依法管理，保證各單位部門能夠科學(xué)、準(zhǔn)確地編制非稅收入綜合預(yù)算。加大對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督力度，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政預(yù)算程序和方法，確保預(yù)算結(jié)果的真實(shí)性、合理性；對(duì)非稅收入預(yù)算當(dāng)中的違規(guī)行為，給予一定的懲處以警示。財(cái)政部門要將單位所有非稅收入編入部門的收入預(yù)算，細(xì)化收支科目，全面反映其收支狀況，抵制部門預(yù)算少報(bào)、漏報(bào)、虛報(bào)等違規(guī)行為。財(cái)政部門要進(jìn)一步完善預(yù)算編制原則、程序、方法，增強(qiáng)預(yù)算編制的透明度。嚴(yán)格執(zhí)行非稅收入預(yù)算管理辦法，任何部門和單位不得在執(zhí)行中隨意調(diào)整預(yù)算。加強(qiáng)關(guān)于財(cái)政預(yù)算的法律法規(guī)執(zhí)行力度，強(qiáng)化政府非稅收入的預(yù)算約束能力。

結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)政府財(cái)政部門對(duì)非稅收入納入預(yù)算管理的進(jìn)程不斷深入，其相關(guān)的法律法規(guī)也將陸續(xù)出臺(tái)，各級(jí)政府職能部門要加強(qiáng)對(duì)非稅收入預(yù)算管理的監(jiān)督和控制，完善政府財(cái)政預(yù)算管理辦法，提高非稅收入預(yù)算管理的思想認(rèn)識(shí)和法規(guī)政策學(xué)習(xí)，在實(shí)際工作中不斷實(shí)踐摸索適合部門或單位的綜合預(yù)算管理體系。本文描述了我國(guó)當(dāng)前非稅收入預(yù)算管理的現(xiàn)狀，分析了我國(guó)非稅收入預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題，并提出解決預(yù)算管理問(wèn)題的具體對(duì)策和建議，以促進(jìn)政府非稅收入預(yù)算管理制度不斷完善，真正地發(fā)揮政府財(cái)政預(yù)算的職能。

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