淺析農村公路養護資金的籌措與使用

南陽市農村公路管理處 郭雪鎮

一、農村公路養護資金的籌措

(一)河南省農村公路養護資金來源的變遷

第一個階段（2007年以前），以摩托車、拖拉機養路費資金作為農村公路養護資金的主要來源，從資金級別上來說，摩托車和拖拉機養路費都屬于省轄市財政的預算外資金。

第二階段（2007年至2010年），河南省人民政府根據中央文件精神于2006年11月印發的 《農村公路管理養護體制改革實施方案》（以下簡稱為《實施方案》），對農村公路養護資金的來源進行了重新規定，省級財政從每年的汽車養路費中拿出一定資金，按照每年每公里縣道7000元，鄉道3500元，村道1000元的標準對已硬化路面進行補助。

隨后，國家發展改革委、財政部、交通運輸部和國家稅務總局于2009年1月1日出臺的《成品油價稅費改革方案》正式實施。養路費變為燃油稅實質上只是國家對資金的籌措渠道進行了更為合理的調整，資金來源并未拓寬。河南省農村公路養護大中修工程省補助資金依然按照2006年《實施方案》的補助標準切塊下達。

第三個階段（2011年以來），2010年7月30日河南省第十一屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了 《河南省農村公路條例》（以下簡稱為《條例》），《條例》在2007年養護體制改革的基礎上對省、市養護資金配套標準從以前的每公里定補變為與各級財政同級預算收入掛鉤：省本級按照不低于本年度財政一般預算收入的百分之一的比例籌集，省轄市按照不低于市本級本年度財政一般預算收入的百分之一點五的比例籌集。縣級人民政府應當將農村公路日常養護資金納入本級年度財政預算，并隨著地方財力的增長，逐年加大資金投入。這一變化實質上改變了以往養護資金按照征收數額的多寡進行籌集的模式（燃油稅的分配標準實際主要參考的還是征收體制下的實際征收數及相關比例）。將養護資金列入同級財政預算，確保了資金來源的穩定性；將養護資金籌措數量與建設里程掛鉤，變為與財政預算收入掛鉤，實質上加大了資金的籌措力度。

(二)南陽市農村公路養護資金地方配套部分的構成

南陽市地處河南省西南部，總面積2.66萬平方公里，下轄10縣兩區1個縣級市，2004年以前全市農村公路硬化里程共計 公里，隨后經過近四年的集中建設，全市農村公路截至2007年底總硬化里程已達16571.8公里，其中：縣鄉道3359.2公里，村道13212.6公里。結合河南省農村公路養護資金來源的變遷，南陽市市、縣兩級的配套資金也在發生相應的變化。

1、市級配套資金

自2007年以來市財政按照《南陽市農村公路管理養護體制改革實施方案》的規定，每年從年度財政預算中安排不低于1200萬元用于農村公路大中修專項資金，并隨著農村公路硬化里程的增加和財力情況增加投入，來滿足農村公路養護的需要。截至2011年市級預算內配套已增長到1700萬元，加上其他來源資金，預計2011年市級配套資金將達到2300萬元。

2、縣級財政配套資金

主要用于農村公路日常養護。2007年南陽市出臺《實施方案》中規定縣級財政每年按照縣道每公里3500元，鄉道每公里2000元，村道每公里1000元的標準籌措養護資金，并納入財政預算，確保農村公路養護資金落實到位，水毀工程資金由縣財政另行安排。2011年全市縣級財政年度配套總數已達到2827.7萬元。

由于河南省2010年出臺的《條例》中，沒有對縣財政配套比例進行明確規定，僅要求納入預算逐年增長，造成個別縣區試圖減少南陽市財政局和交通局每年確定的配套基數，這一疏忽在隨后河南省交通運輸廳下發的《關于落實河南省農村公路條例有關規定的通知》中得到彌補“縣區財政政府將農村公路日常養護資金入縣（市、區）本級年度財政預算，其標準不得低于省轄市（市、區）政府在農村公路管理養護體制改革中已明確的標準”。

3、鄉財政配套資金

在這方面南陽市雖未出臺統一的規定，但已有相當一部分縣區的鄉鎮按照一定標準進行配套，資金全部用于農村公路日常養護，以彌補縣財政配套資金的不足。

(三)總結南陽市農村公路養護資金籌措方面的主要做法：

1、明確各級人民政府的責任主體地位

2010年《河南省農村公路條例》規定“縣級以上人民政府應當將農村公路的發展納入當地國民經濟和社會發展規劃，逐步加大政府對農村公路的資金投入，加強對農村公路工作的組織領導和監督檢查，促進農村公路持續健康發展。縣級人民政府是本行政區域內農村公路規劃、建設、養護和管理的責任主體，應當組織協調有關部門做好農村公路工作”。只有喚醒各級人民政府的責任意識，才能夠促使農村公路“建、管、養”的健康發展。

2、加強籌資制度的建設，重視長遠效益

農村公路養護工作是一項長遠的工作，僅依靠交通部門每年在各級領導和財政部門之間奔走呼吁，即使爭取到再多的資金也只是臨時的。只有用制度的形式明確資金籌措標準和來源，才能夠確保養護工作持久的進行下去，最大程度延長公路的使用年限，提高社會化效益。2007年出臺的《南陽市農村公路管理養護體制改革實施方案》將市、縣兩級配套資金的數量和標準進行了明確規定；2008年起南陽市財政局、市交通運輸局每年都根據全市農村公路列養里程和增長情況，結合《南陽市農村公路管理養護體制改革實施方案》中規定縣財政應配套標準，測算出各縣年度安排農村公路日常養護資金的基數，以文件形式在各縣制定年度預算之前予以下發，進一步確保了縣及配套的足額到位。

3、采取獎罰分明的考評制度

自2007年開始，南陽市人民政府組織了一年一屆的農村公路“通達杯”競賽，該競賽半年進行一次，年終總結表彰，對各縣區農村公路建設、養護、管理等方面進行全面考評，考評結果向社會進行公示，并與縣區政府的年度工作考評掛鉤。競賽的一項重要指標就是：縣財政是否按照年初市財局市交通局要求的配套基數，將養護資金足額列入財政預算，并按時足額進行撥付。

4、充分發揮人民代表大會的監督職能

以檢查《中華人民共和國公路法》和《河南省農村公路條例》貫徹執行情況為契機，加大對縣財政配套資金到位情況的檢查力度。

二、資金的使用方面

南陽市農村公路養護資金的使用大致經歷了三個階段：

第一階段（2008年以前），基本沿用摩托車、拖拉機養路費收支計劃的形式，對養護資金的使用進行規定。在這一階段，由于養路費資金數量每年都因征收情況存在變化，以及和農村公路管理機構人員公用經費分割不清，造成養護工程的計劃比較籠統，實施起來彈性較大。

第二階段（2008年—2009年），根據《南陽市農村公路管理養護體制改革實施方案》中的相關規定，南陽市農村公路管理處每年都根據省、市養護資金總量、各縣區管養里程，公路損壞程度的實地勘察結果和上年度養護工程目標完成情況，編制農村公路省、市補助資金建議計劃，報南陽市交通運輸局審批后實施。該計劃是從農村公路的養護需要出發，主要包括：中修工程、養護中心站建設、養護機械購置、安保工程和預備費等多個方面的內容。

第三階段（2009年以后），該階段在穩定保持第二階段成果的同時，進一步對縣鄉財政配套的日常養護資金進行規范管理。在首個養護大中修使用計劃剛滿一年之際，南陽市農村公路管理處迅速總結經驗和不足，將養護資金使用原則從以前的“撒胡椒面”，逐步向“以點帶面”發展，創建了一批文明示范路和養護示范鄉鎮；并出臺了《養護大中修資金撥付規程》、《大中修工程開、竣工驗收制度》和不定期暗訪巡查制度。

2011年又出臺了《關于進一步加強農村公路養護籌措、管理、使用的通知》，通知中對縣級配套資金提出：每年年初應由農村公路管理所制定日常養護資金支出概算并報市農村處備案，概算應按照縣、鄉道路養護工工資標準，結合列養里程確定出每條道路的直接人工費；同時對養護機械費，標志標牌維修，路邊綠化補植、刷白，簡易機械燃、修等日常養護工作制定切塊概算。

農村公路是我國農村基礎設施建設的重要組成部分。搞好農村公路養護工作，是我國最終實現把農村建設成為經濟繁榮、設施完善、環境優美、文明和諧的社會主義新農村目標的重要手段。如何在新形勢下不斷總結經驗教訓，積極探尋農村公路養護資金籌措、使用的發展方向，是每一個農村公路管理系統財務人員都應積極思考的問題。