行政機關全面預算管理應用研究

新疆公安廳特別偵察隊 陳建立

隨著服務型政府建設的推進，國家民主化、法制化建設進程的推進，行政機關財務公開已經成為一種趨勢，國家部委率先公開財政預算就是這種趨勢的鐵證。在此背景下，研究行政機關預算管理問題，具有重要的現實意義。

一、行政機關推行全面預算管理的必要性

全面預算管理是當前企業廣泛采用的一種財務管理辦法，主要是利用預算對資源進行分配，并對分配的執行情況進行考核、監督和控制，以便達到預定的目標。對于行政機關而言，積極吸納企業的這種全面預算管理方法，具有現實必要性。

(一)可以增強資金使用的計劃性

首先，有助于增強單位內部各部門資金使用的計劃性。全面預算管理的第一個步驟就是單位內部各部門編制預算書，各部門根據往年工作的基本情況，本年度的工作計劃，來預測各季度、半年度及全年的資金使用情況，并按照單位最終下達的資金使用額度來決定資金的使用，這將增加資金使用的計劃性。其次，有助于增強整個單位資金使用的計劃性。全面預算管理實質上是對于一個單位而言的，在全面預算管理體系下，各部門的資金使用情況已經基本清晰，單位統籌的各項工作已經基本清晰，以此來確定和預算資金使用情況，可以有效的提高資金使用的計劃性。再次，增強了資金在各部門之間的調節性。全面預算管理不僅對各部門的資金使用情況進行了分析，對各部門的季度、半年度資金存余情況也較為清晰，同時也對涉及到多個部門的重大事項資金使用情況進行了預測，從而避免了各部門“打架”或者“推諉”的情形，增強了各部門資金使用的協調性與計劃性。

(二)可以有效降低行政成本

在我國，行政成本過高、甚至部分行政機關鋪張浪費的現象一直存在，推行全面預算管理，首先，可以通過全面預算的方式來進行成本控制。全面預算的重要環節在于執行預算，如無重大事件的出現，各部門及單位都無權透支資金，這一方面使得一些開支無法進入單位預算而取得資金使用權，另一方面在執行預算時部分開支也必須得到壓縮，這就降低了行政成本。其次，可以形成一種軟約束。全面預算管理一般是針對某一年度進行預算，這會使得單位領導、單位內部部門負責人對年度開支形成一個總量概念，無形中形成一種成本控制理念，從而在日常活動中更加重視行政成本的節約。再次，有助于解決行政經費緊張的難題。全面預算管理既給一些必要的活動以經費支出，又對一些不必要的開支進行了壓縮，且在各部門之間可以有條件的進行資金調節，從而可以緩解個別部門甚至整個單位經費緊張的難題。

(三)可以更加方便的進行監督檢查

推行全面預算管理，首先，可以通過資金的支出情況進行常規性的檢查。由于全面預算已經將各項工作于資金進行了關聯，因此，通過財務軟件中資金流動情況就可以方便的檢測到各項工作的開展情況，以及資金的使用情況，從而可以方便的進行日常檢查。其次，可以提高監督管理的有效性。在全面預算管理體系下，一方面，通過預算已經將可能的腐敗漏洞進行了預防和封堵，從而保障了資金的安全，另一方面，紀檢、審計等部門可以根據重點工作、重點事項的預計情況來重點進行監督檢查，既增加了監督的針對性，又可以節省監督成本。

二、行政機關推行全面預算管理面臨的難題

行政機關推行全面預算管理，面臨部分單位突發事件較多，部分干部職工預算執行意識淡薄，全面預算管理體系尚不完善等方面的難題。

(一)部分單位突發事件較多不利于全面預算的實施

按照國際經驗，當前我國處于經濟社會發展矛盾凸顯期，處于環境污染較為嚴重的一個時期，在這一時期，各種不穩定的因素較多，而行政機關則需要對這些突出的問題，各種矛盾進行處理，這必然會增加這些單位的行政開支，從而給全面預算控制帶來挑戰。特別是在一些鄉鎮基層單位，邊窮地區，由于其財政收入相對較少，列入預算的資金不多，可用于調節使用的資金不夠，一旦發生群體性事件，或者重大污染事件，則單個事件帶來的開支可能會使得整個部門或者單位的資金全部透支，從而難以在后續時期對預算進行實施。

(二)部分干部職工預算執行意識淡薄

全面預算管理，需要全員參與，這樣才能使得整個預算能夠得到實施。但是，部分單位干部職工預算執行意識淡薄，認為“國家的資金，用完了難道不會再撥點過來”，“我一個人多用點，其他人少用點不就可以了”，“預算執行是領導的事情，我想用的還是要用”的職工不在少數，并且部分處于預算內部但可用可不用的資金控制較難，從而使得單位領導、全面預算執行情況監督人員也無法準確的對這種行為進行定性，給預算執行帶來了不小的挑戰。

(三)全面預算管理體系尚不完善

首先，預算執行情況評價體系還不完善。如何對預算執行情況進行評價，需要評價指標，這種指標不能簡單的以是否與預算書吻合程度來進行測評，而應該是根據具體工作的完成情況，資金的使用情況以及全年部門、單位工作職責完成情況的一個綜合，這就使得整個評價體系的建立和完善較為復雜，還需進一步研究和探討。其次，預算執行獎懲體系尚不完善。只有完善的激勵制度，才能更好的推動全面預算管理體系的落實和執行。但當前還沒有將預算執行情況考核結果納入到干部升遷、工資獎金福利的確定等內容中來，也沒有相應的配套的懲戒措施，從而使得預算管理難以取得更好的效果。

三、行政機關推行全面預算管理的對策建議

行政機關推行全面預算管理，可以從科學的進行預算編制，強化落實嚴格監督檢查、對預算實行適度的柔性控制等方面著手。

(一)科學的進行預算編制

首先，在預算編制過程中要反復的征求意見。在各部門、單位總體預算編制初稿形成后，要全面的征求意見，特別是部門負責人的意見，以便協調解決好預算編制中存在的明顯問題，防止預算與實際情況嚴重脫節情況的發生。其次，要將預算與行政管理職能、管理目標相結合，在預算編制過程中，要結合單位總體工作計劃、工作目標，各部門工作計劃、工作目標進行對于能進行階段性劃分的目標，可以將預算支出與階段性目標執行情況進行銜接，即使不能分割的，也可以在季度、半年度等重要時間點上對工作進度等進行有效的評估，以便按照進度來確定資金的支出，從而達到預算控制的目標。

(二)強化落實嚴格監督檢查

首先，要從上而下推行全面預算管理。在具體的工作過程中，領導干部要帶頭參與、落實預算制度，以便起到上行下效的作用。同時，要動員全體干部職工積極的參與到預算控制當中，以確保預算的執行。其次，要進行嚴格的監督檢查。行政單位要通過設計科學可操作的考核指標，由財務、審計部門等以量化的形式對預算執行情況進行考核，并進行綜合比較，找出預算執行中存在的問題，總結成功的經驗，以便為下一年度預算編制提供參考。再次，要建立責任追究制度。對于考核不合格或者嚴重脫離預算的部門，要對其負責人進行責任追究，以便提高預算執行的效度。

(三)對預算實行適度的柔性控制

全面預算管理是一個量化的、剛性的制度，但行政部門的工作內容決定了這種剛性制度的缺陷。因此，可以實行適度的柔性控制。首先，要明確預算修改或者超出預算支出的申報審批程序，對于相關的部門，要求其做出書面說明，并由單位黨組及相關辦公會議進行討論。其次，在預算編制與執行過程中，要給予一定的浮動空間，預算編制完成后，單位領導要根據各部門的實際工作，給予大小不同的幅度范圍，并責成各部門負責人對這種幅度范圍進行有效的控制，以便提高部門負責人的積極性，從而有利于全面預算管理的執行。

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