我國基本養老保險實現全國統籌的方案設計

李 雪 陳元剛

(重慶理工大學 經濟與貿易學院，重慶 400050)

我國基本養老保險實現全國統籌的方案設計

李 雪 陳元剛

(重慶理工大學 經濟與貿易學院，重慶 400050)

實現基本養老保險全國統籌是中國特色社會保障制度的內在要求，也是我國養老保障體制改革的發展方向和必然趨勢。在目前各區域差異明顯和業已形成的地方利己主義行為，已嚴重阻礙了基本養老保險統籌層次的提高。本文針對各區域間差距的情況，設計出基本養老金計發方案，以減少基本養老保險實現全國統籌的障礙與阻力；針對各主體利益行為，設計出“統帳全分，分開管理”的基本養老保險全國統籌模式，以劃清中央與地方的權利與責任范圍；針對各種方案實施阻力大小，給出最優方案選擇。以期為我國基本養老保險盡快實現全國統籌提供對策參考。

基本養老保險；全國統籌；方案設計；責任劃分

當前我國基本養老保險統籌層次偏低，造成勞動力跨統籌區流動時，基本養老保險關系無法順利轉移；不同統籌區管理體系不統一，管理機構實施辦法各有不同，各地區間公平難以實現；不同統籌區的基本養老保險基金無法調劑使用，出現了基金結余和赤字并存的局面。根據艾倫的疊代原理，最理想的方法，是把兩個極端進行互補，這要求基本養老保險實現全國統籌，在全國范圍內分散風險，以達到互濟互助互惠的保障目的。然而，我國基本養老保險實現全國統籌困難重重。因為不同地區在基本養老保險歷史債務、經濟水平、人口結構等方面存在巨大差異，以及業已形成的政府、企業、個人等不同的利益格局，嚴重制約了基本養老保險統籌層次的提高。為了盡快我國基本養老保險實現全國統籌，需減小實施過程中來自各方面的阻力。從減小阻力角度講，可得出以下兩個主要結論：第一，減小基本養老保險對各地區間收入再分配調節作用，有利于基本養老保險全國統籌的實現；第二，明確中央政府與地方各級政府責任與職責，有利于基本養老保險全國統籌的實現。

基本養老保險制度撫養比、繳費率、在崗職工平均工資是基本養老保險實現全國統籌過程中影響地區間收入再分配程度的重要因素。其中制度撫養比是與一個地區的人口結構密切相關的，雖然會影響到地區間收入再分配的程度，但在人口結構一定的條件下很難改變，并且實現全國統籌就是要平衡各地區間的基本養老負擔，因此在全國統籌的研究中并不把制度撫養比作為調整的對象。國家規定企業基本養老保險繳費社會統籌部分的繳費率不應高于20%，實現全國統籌后，以企業繳費率20%為標準，對于大部分地區繳費率基本維持不變或降低，有利于平衡企業負擔，因此由繳費率變化而引起的地區間的基本養老金收入再分配力度相對較小。而在我國各地區間經濟發展差異較大的情況下，實現基本養老保險全國統籌，在崗職工平均工資的選擇標準將會直接影響到地區間收入再分配功能的大小，也直接決定著基本養老保險實現全國統籌阻力的大小。因此，針對現實狀況，對作為基本養老金重要計發標準的在崗職工平均工資進行研究，以便為基本養老保險實現全國統籌的對策提供參考。此外，現實中由于長期以來的地方統籌所形成的地方利益格局還沒有被充分打破，需要合理劃分中央和地方在基本養老保險上的責任，采取措施協調各方面利益，加強制度創新等，以盡快實現基本養老保險全國統籌。

一、基本養老金計發方案研究

（一）基本養老金計發基數

按照我國基本養老保險制度規定，“中人”基礎養老金和過渡性養老金以及“新人”基礎養老金是以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資①的平均值為基數來計發的。因此，職工退休時領取基本養老金差異主要來源于兩個方面：一是個人的因素，即職工本人在職期間的繳費工資和繳費時間的長短，繳費工資越高，繳費時間越長，退休時領取的基本養老金也就越多；二是反映社會經濟發展水平的在崗職工平均工資，在其他條件相同的情況下在崗職工平均工資越高，退休時領取的基本養老金也就越多。可見，由個人因素造成基本養老金的差異，體現了效率原則，多交多得，有利于激勵職工在職期間繳費的積極性，有利于市場公平的實現；而由在崗職工平均工資水平引起基本養老金的差異，則體現了公平原則，有利于實現不同收入水平職工之間的收入再分配，有利于社會公平的實現。本文主要研究基本養老金計發基數對收入再分配的影響，可知，在崗職工的平均工資是影響基本養老金計發基數的重要因素，是決定收入再分配功能大小的關鍵因素之一。在我國各地區在崗職工平均工資差距很大的情況下，實現基本養老保險全國統籌，如果基本養老金計發基數按全國在崗職工平均工資和本人指數化平均繳費工資的平均值來計算的話，那么可能會引起較大幅度地區間的收入再分配，會直接影響到職工退休后的基本養老待遇水平，對經濟發展水平較高的地區和職工來講，會直接導致利益的損失，這樣不利于全國統籌的實現和各地區間協調發展。為了使基本養老保險能順利實現全國統籌，而又不影響各地區間的發展，需對基本養老金計發基數進行進一步研究。

（二）基本養老金計發基數的變化

在崗職工的平均工資在基本養老保險實現全國統籌后，會影響各地區基本養老金的收入與支出情況，從而影響地區之間的收入再分配。實現全國統籌后，在收入方面，基本養老保險的繳費率統一，作為職工個人基本養老保險繳費基數的上下限②由以本省（市）在崗職工平均工資變為全國在崗職工平均工資后，企業的繳費工資總額由此也會發生相應的變化，作為高收入的地區來講，上下限的相應降低，在低收入地區的一些企業可能繳納的基本養老保險費會有所提高，出現了基本養老保險基金由低收入地區向高收入地區轉移的可能性；在支付方面，在崗職工平均工資低的地區，基本養老保險基金支付基數會提高，基本養老金收入增加，在崗職工平均工資高的地區則與之相反，出現了基本養老保險基金由高收入地區向低收入地區轉移的可能性。

按照本人平均繳費工資指數公式③可知，在較低的統籌層次下的平均繳費工資指數為1。從（表1）和（圖1）中可以看出，由于北京、上海、西藏、浙江等?。ㄖ陛犑校┑脑趰徛毠て骄べY水平高于全國的平均水平，實現全國統籌后職工退休后基本養老金的計發基數下降了，下降幅度分別為：1122.7元、967.7元、631.5、196.8元、；而江西、黑龍江、海南、云南等省（直轄市）職工基本養老金的計發基數都提高了，提高幅度分別為：345.9元、297.3元、297.1元、233.1元。根據基本養老金的計發公式，基礎養老金的給付為計發基數的一定比例，實現全國統籌后，高收入地區基本養老金計發基數的下降必然會引起退休養老金待遇水平的降低；與其相反，低收入地區計發基數的提高會帶來退休養老金待遇水平的提高，這樣必然導致地區間較大幅度的收入再分配，引起高收入地區的不滿，不利于各地區間協調發展，不利于全國統籌的實現。因此，在目前各地區職工工資差距較大的情況下，適當降低基本養老保險對地區間收入再分配調節的幅度，減小各地區間的阻力，必然有利于基本養老保險全國統籌的實現。

表1 全國統籌與省級統籌下各地區計發基數比較

（三）在崗職工平均工資與平均繳費工資指數的作用

基本養老保險全國統籌，如果基本養老金的計發基數也作出相應的改變，由原來所在市或省的在崗職工平均工資為標準變為全國在崗職工平均工資為標準。對于工資高地區在崗職工來講，影響基本養老金發放額的在崗平均工資降低了，而職工平均繳費指數變大了，工資低地區則與之相反。在這兩種相反作用的影響下，最終職工領取養老金的數額是上升還是下降，則主要取決于由上年度本?。ㄊ校┰趰徛毠ぴ缕骄べYC升高(降低)為上年度全國在崗職工月平均工資引起工資上升(下降)幅度C，和職工月平均繳費工資指數index降低(增加)而引起工資下降(上升)幅度I的大小。如果C降低引起工資下降的C大于index增加而引起工資上升的I，基本養老保險實現全國統籌后工資較高地區的職工基礎養老金的給付額P將會下降，反之，則會上升（見表2）。

職工平均繳費工資指數體現了效率的原則，有利于激勵職工的繳費積極性。對于工資高地區來講，基本養老保險實現全國統籌后，index的上升會在一定程度上緩解由于計發標準變為全國在崗職工月平均工資所引起的基本養老金下降的幅度；而對于工資低地區來講會抑制基本養老金上升的程度，因此，index會減少地區之間的收入再分配的程度，有利于基本養老保險全國統籌的實現。而影響職工基本養老金水平的另一個因素在崗職工平均工資水平，則會加大工資高的地區向工資低的地區收入再分配的力度。為了適當降低地區間收入再分配的幅度，促進基本養老保險全國統籌的實現，需對基本養老金計發基數中的在崗職工平均工資進行調節。

表2 全國統籌下不同地區在崗職工工資和繳費工資指數的變化情況

（四）基本養老金計發方案設計

為了進一步分析基本養老保險實現全國統籌后基本養老金計發標準由全?。ㄊ校┰趰徛毠て骄べY變為全國在崗職工平均工資后，對地區間基本養老保險收入再分配的影響，我們將基本養老保險的計發基數中的在崗職工平均工資表示為：

其中C為在崗職工平均工資，Wn為全國在崗職工平均工資，Wp為地區（省/直轄市）在崗職工平均工資。通過公式1.1可知：當時，C=Wn，基本養老金的計發標準為Wn，各地區之間收入再分配功能最大，基本養老金發放越注重公平；當時，C=Wp，基本養老金的計發標準為各地區（省/直轄市）在崗職工平均工資，各地區之間收入再分配功能最小，基本養老金發放越注重效率；當0<<1時，各地區之間的收入再分配功能介于兩者之間，收入再分配功能隨著 的減小而逐步減小。由此可見 是決定收入再分配功能強弱的重要參數，在0～1之間取不同的值，可以實現不同程度的收入再分配功能。

在下面的方案研究中主要賦予 不同的值，以實現不同程度的收入再分配功能。

方案1是實現“低”收入再分配功能。在目前各自為政及相對獨立的條塊分割的統籌模式下，以這種計發方案可減少地區之間的利益沖突，減小實行過程中的阻力，有利于基本養老保險全國統籌工作的開展。但以這種方案實現基本養老保險全國統籌有很大不足，各地區之間調劑資金余缺、互助互濟的社會保障功能并沒有得到有效的發揮。

方案2是實現“較低”收入再分配功能。在各地區之間職工工資收入差距較大情況下，適當降低地區間收入再分配的功能必然有利于全國統籌的實現?？煽紤]在崗職工平均工資（C）中，既體現地區之間經濟發展水平的差距，又體現最基本的公平，可把一元線性回歸模型 1.2中以全國城鎮平均最低生活保障標準占全國在崗職工平均工資的比例作為 的值。

根據1996～2009年全國城鎮平均最低生活保障標準和全國在崗職工平均工資的數據④和一元線性回歸模型5.2，運用eview5,可做全國城鎮平均最低生活保障標準（S）與全國在崗職工平均工資的數據（Wn）的一元線性回歸方程：

由一元回歸方程1.3得 =0.1并可知全國城鎮平均最低生活保障標準占全國在崗職工工資比例接近10%，在這個方案中，保障了全國職工在最低保障層次上實現了起點的公平。

方案3是實現“中等”收入再分配功能。在各地區之間職工工資收入差距較大情況下，可考慮在崗職工平均工資（C）中，既體現地區之間的經濟發展水平存在的差距，同時又體現公平，在基本養老金的計發公式中以全國城鎮居民平均消費支出占平均工資收入的比例作為 的值。根據1952～2008年的全國城鎮居民平均消費支出和全國在崗職工平均工資的數據⑤和一元線性回歸模型1.2，運用eview5,可做全國城鎮居民平均消費支出（X）與全國在崗職工平均工資的數據（Wn）的一元線性回歸方程：

由一元回歸方程1.4可得 =0.5，并可知城鎮人均日常生活消費支出占工資比重接近50%，因此在這個方案中，保障了全國職工在基本消費層次上實現了起點的公平。

方案4實現“高”收入再分配功能?；攫B老保險實現全國統籌后，如果各地區基本養老金計發公式中的在崗職工平均工資由Wp變為Wn，則會實現各地區之間最大程度收入再分配的功能，全國的職工都可以按照統一標準Wn。按照這個計發基數計算出的基礎養老金能夠使不同地區對基本養老保險有相同貢獻的職工都能夠享受到同等的實際生活水平，既體現了起點的公平又體現出了結果的公平。

表3全國統籌下在崗職工平均工資四種方案設計與評價，體現了在崗職工平均工資公平與效率不同程度的結合，實現了各地區間不同程度的收入再分配功能。為了比較分析基本養老保險全國統籌下這幾種方案對各地區之間收入再分配的影響程度，我們以2008年在崗職工平均工資作為計算的依據，從總體上來看在崗職工工資和基礎養老金計發基數對不同地區之間養老金收入再分配功能的影響。

表3 全國統籌下在崗職工平均工資不同方案設計

從表4中列出了四種方案下的各地區在崗職工平均工資和基礎養老金計發基數情況，作為全國統籌基本養老金計發標準，它體現了不同程度收入再分配功能。見圖2和圖3，從方案1到方案4的四條曲線是逐漸向水平方向收斂的，各地區間的工資水平和基本養老金水平差距是逐漸縮小的，因此，地區間收入再分配功能是逐漸增大的，但遇到的阻力也是逐漸增大的（見圖4）。

表4 全國統籌后不同方案設計下的在崗職工平均工資與基礎養老金計發基數

基本養老保險實現全國統籌后，如果按照方案1下的在崗職工的平均工資來計發放基本養老金，遇到各地區的阻礙不大，但各地區之間收入再分配功能最小；如果按照方案2下的在崗職工的平均工資來計發放基本養老金，對各地區之間收入再分配功能調節幅度較小，能保障在最低社會保障層次上實現起點公平，遇到阻力也不是太大；如果按照方案3下的在崗職工的平均工資來計發放基本養老金，收入再分配的功能介于方案2與方案4之間，既能夠實現一定程度的收入再分配功能，同時又能夠降低高收入地區的利益損失，能保障在基本消費層次上實現起點公平，但遇到的阻力相對較大；如果按照方案4的在崗職工的平均工資來計發放基本養老金，則收入再分配的功能強，縮小區域間差距的作用大，這樣更有利于基本養老保險功能的發揮，能夠保障在全國工資收入水平上實現起點公平，但遇到的阻力大（特別是高收入地區的抵制作用），基本養老保險實現全國統籌的困難就大。

二、基本養老保險全國統籌下的中央與地方責任劃分研究

從理論上說，我國劃分中央與地方基本養老保險責任應遵循以下原則：有利于新舊制度斷開、固化歷史債務，培育新制度成長并使其具有可持續性；有利于中央與地方政府財力平衡，能做到責權分明，平衡中央政府和地方政府的利益，減少政策執行阻力，提高政策效果。合理劃分中央與地方基本養老保險責任，實質上是要解決基本養老保險基金法律責任不清，對歷史責任的認定和落實等問題。

（一）中央政府和地方政府在做實個人賬戶上的責任界定

從全國范圍來看，基本養老保險個人賬戶空賬運行已經成為制約基本養老保險實現全國統籌的巨大障礙，尤其對于責任尚未明確就實行基本養老保險全國統籌的中央政府來說，更不希望剛實行全國統籌就負擔上一個沉重的包袱以致影響全國統籌的順利實施。因而，現階段應積極推進以做實個人賬戶為重點的新一輪基本養老保險改革，各地區基金結余在合理安排一定時期的支付需求外，可全部用于做實個人賬戶，對于基金結余不足的地區，其個人賬戶做實問題可以制訂階段性計劃并按照一定比例由中央政府與地方政府分擔負責方式逐步解決。在做實個人賬戶問題上，中央政府應適當考慮各地區的經濟發展水平與財政承受能力，與地方政府按一定比例來分擔做實個人賬戶的補貼。中西部地區、老工業基地應相對高些，可考慮中央政府做實比例占50%，沿海沿江地區應相對低些，可考慮中央政府做實比例占25%。比如東三省，按照國務院在東三省的試點方案，東三省獲得了中央75%實實在在的補助，順利解決了東三省做實個人賬戶問題，為東三省盡快實現全國統籌奠定基礎。

（二）中央與地方在基本養老保險責任上的劃分模式

中央與地方基本養老保險責任劃分不清，是阻礙基本養老保險實現全國統籌的重要因素之一。更準確地說，是基本養老保險責任的定量劃分問題。借鑒國際經驗，結合中國社會保障制度現實，本節設計出在全國統籌下，中央與地方基本養老保險責任劃分模式，即“統賬全分、分開管理”的基本養老保險全國統籌模式（見圖5）。

（三）中央與地方在基本養老保險責任上的定量劃分研究

基本假設條件：

（1）基本養老保險社會統籌部分由中央統一管理，社會統籌部分相當于計發基數20%的基礎養老金收入歸中央，個人繳納本人在崗工資8%的個人賬戶，收入歸地方，做實個人賬戶部分的養老金也歸地方。

（2）基本養老金替代率統一為60%，“新人”個人賬戶部分負擔40%，社會統籌部分負擔20%。

（3）以1998年為分界點，此前退休的人員稱“老人”，其退休金按60%替代率由中央支付；1998年之前參加工作但在 1998年及之后退休的人員稱“中人”，從1998年至2008年新增加的退休的“中人”，這部分退休人員的養老金按 49%⑥的替代率由中央支付，剩下部分由地方管理的個人賬戶來支付，為了便于計算，規定個人賬戶支付“中人”退休部分養老金替代率為11%，并按基礎養老金計發基數來支付。

（4）退休年齡規定：女55歲，男60歲；1997-2008年全國市鎮人口生命表的分年齡性別比與死亡率，作為測算估計的標準，測算“老人”人數見（表5）：

以2008年為時間點，測算公式如下：

①中央基本養老保險統籌收支公式：

統籌收人=2008年城鎮職工人數×年基礎養老金計發基數×20%

統籌支出=2008年“老人”×年基礎養老金計發基數×60%+2008年“中人”退休人數×年基礎養老金計發基數×49%

②地方基本養老保險個人賬戶收支公式：

個人賬戶收入=2008年城鎮職工人數×當地城鎮職工平均工資×8%

個人賬戶支出=2008年“中人”退休人數×年基礎養老金計發基數×11%

測算結果見表6

通過表6可以看出，四種基本養老金計發基數方案，在各地區基本養老保險統籌基金可相互調劑下，2008年中央基本養老保險統籌收入在支付了應由中央負責的基礎養老金待遇后，尚有13%左右的結余，這些結余可用于做實中央負責個人賬戶中的“空賬”部分或轉至全國社會保障基金；各地方基本養老保險個人賬戶收入在支付當年基本養老保險個人賬戶養老金待遇后，都有不同數量的結余，這些結余全部用來做實地方政府負責個人賬戶中的空帳部分。（見圖6）在基本養老保險全國統籌下，也有部分地區統籌賬戶收支差出現了較大的結余與赤字，如廣東、浙江、江蘇、山東等省份出現較大的結余；而上海、遼寧、黑龍江、四川等省份出現了較大的赤字，正是由于基本養老保險全國統籌，統籌基金可在全國范圍內統一進行調劑，才解決部分省份統籌賬戶的赤字問題。這充分說明，這種中央與地方基本養老保險責任定量劃分，可以自動調節基金收支內部的平衡，是可行的。

三、基本養老保險實現全國統籌的方案選擇

表5 1997-2008年各地區城鎮退休人員中"老人"的人數（單位：萬人）

表6 不同方案下的各地區個人賬戶與統籌賬戶收支狀況（單位：億元）

資料來源：表4、表5、《中國統計年鑒2009》。

通過表6還可以看出，每一種方案下，中央統籌基金對各地區調節幅度有不同差異，如上海，在方案1下統籌基金缺口是-373.6億元，在方案 2下缺口是-365.2億元，在方案3下缺口是-332億元，在方案4下缺口是-290.3億元；廣東統籌基金則有大量結余，在方案1至方案4下，分別結余是：950.4億元、944.1億元、919.1億元、887.8億元。從圖6可知，方案4對各地區統籌基金調節幅度最大，使各地區統籌基金收支差額的差距縮小的能力最強，區域收入再分配功能最大，但實現過程中遇到的阻力也會變大，方案1則與之相反。在我國目前各地區條件差距很大情況下，如果按方案4實現基本養老保險全國統籌，必然遭到統籌基金流出地區的抵制，如廣東省是統籌基金結余最多的地區，也是統籌基金流出最多的地區，其地方利益損害最大，阻力也就越大。筆者認為，根據時間段來選擇具體方案，特別是在我國目前各地區條件差距較大的情況下實現全國統籌，選擇方案應遵循同時實現減少阻力和達到地區間最大程度收入再分配功能的雙重目標（結合圖4），以時間段先后順序，依次選擇方案1至方案4。我國已明確規定2012底實現基本養老保險全國統籌，但在各地區差異很大的情況下，為減小來自各地區的阻力，方案1是最優選擇；方案1實現后，應該考慮適當增大地區間的收入再分配功能，方案2與方案1比較具有增大收入再分配功能，而阻力增大不明顯，所以在兩年內完成過渡難道并不大；方案2實現后，為了進一步增大地區間的收入再分配功能，可考慮選擇方案3，方案3與方案1和方案2比較具有較大幅度增大地區間收入再分配功能，遇到阻力也會增大，可考慮五年左右來完成；方案4具有調節地區間收入再分配幅度最大功能，是基本養老保險全國統籌最終的目標，為盡可能減小實施中的阻力，可考慮十年左右時間來完成（見表7）。這樣分時間段來選擇方案既可以增加地區間收入再分配的功能，同時還能夠緩解高收入地區不滿的情緒，減少了阻力因素。對于低收入地區而言，則是收入的逐年遞增，緩解了高收入再分配功能下退休工資大幅增加給財政帶來的負擔。由此可見，在各地經濟發展有較大差距的情況下，隨著時間的推進逐步采取收入再分配功能由“低”到“高”，通過一種漸進的方式逐步實現最完整意義上的全國統籌是最理想的選擇。

表7 全國統籌在不同時間段上的選擇

注釋:

①本人指數化月均繳費工資是指退休時統籌地區上年度月均社會平均工資乘以本人歷年的繳費指數的平均值。繳費指數平均值為：（X1÷C1+X2÷C2+X3÷C3+……+Xn÷Cn）÷n其中：X1～Xn代表本人退休當年至前n年（指統籌年度）各年度的繳費工資基數；C1～Cn代表本人退休年度（指統籌年度）的前一年至前n年各自然年度統籌地區職工平均工資。

②職工個人的繳費基數上下限是：上限為本省（市）上年在崗職工月平均工資300%，超過部分不計入繳費基數，最低為本?。ㄊ校┥夏暝趰徛毠ぴ缕骄べY的60%，低于下限的按照在崗職工月平均工資的 60%繳納養老保險費。

③平均繳費工資指數公式：(a1/A1＋a2/A2＋……＋an/An)n（其中a1、a2……an為參保人員退休前1年、2年……n年本人繳費工資額；A1、A2……An為參保人員退休前1年、2年……n年當地職工平均工資；n為職工實際繳納基本養老保險費的年限）。本人指數化月平均繳費工資為當地上年度在崗職工月平均工資與本人平均繳費工資指數的乘積。

④數據來源：中國民政局網、中國社會保障網、中國統計年鑒（1997-2009）。

⑤數據來源：新中國 55年統計資料匯編（1949-2004）、中國統計年鑒（2006-2009）。

⑥“中人”個人賬戶有一定積累，并隨著時間的增加而增大，因此，中央對這部分人員的養老金支付比例逐年降低，從1998年開始，每年降低一個百分點，2008年為49%，一直降至2037年的20%為止。

(責任編輯 楊黎源)

F840.67

A

1008-4479（2011）01-0060-13

2010-10-17

本文得到重慶市重點人文社科基地“重慶市勞動經濟與人力資源研究中心”資助。

李 雪（1983-），男，河南商城縣人，重慶理工大學勞動經濟學碩士研究生，主要從事社會保障研究；陳元剛（1968-），男，重慶理工大學社會保障系主任、教授，主要從事社會保障和市場經濟理論研究。