英國新政府能源政策的基本走向及其啟示

王仲成，安樹民， 吳 佳

（1.中國科學院生態環境研究中心，北京 100085；2.中國科學技術交流中心，北京 100045；3.中國人民大學環境學院，北京 100872）

英國新政府能源政策的基本走向及其啟示

王仲成1，2，安樹民3， 吳 佳3

（1.中國科學院生態環境研究中心，北京 100085；2.中國科學技術交流中心，北京 100045；3.中國人民大學環境學院，北京 100872）

2010年7月27日英國聯合政府發布了首份《年度能源報告》，出臺了32項促進能源發展和應對氣候變化的具體措施。這是新一屆聯合政府首次闡述其能源主張，其中，節能和低碳能源成為能源政策的兩大主導方向。對于英國的能源而言，低碳電力的開發已成為其首選。同時，新政府轉變推動能源開發的方式，通過能源市場改革和碳價提升的同步推進，吸引私營部門的投資。未來一段時間新政府如何實施這些設想，效果如何，將成為英國能源政策轉型和改變的一個重要節點，值得我們關注。

英國；年度能源報告；節能；低碳能源；低碳電力

英國是世界上第一個制定長期削減溫室氣體排放計劃的國家，還是首批制定削減排放國內交易計劃的國家之一，并為在歐盟范圍內建立起關于這方面的共識進行了持續的外交努力。2010年7月27日，英國能源與氣候變化部（DECC）公布了首份《年度能源報告》，出臺了32項促進能源發展和應對氣候變化的具體措施，這是英國新一屆聯合政府上臺后首次系統闡述能源主張。該報告包含四方面內容，32項具體措施，粗線條地勾勒出英國未來一段時間的政策走向。四方面內容是：第一，通過綠色新政實施節能措施，并保護弱勢消費群體；第二，保障未來能源安全，確保能源供應向低碳化方向發展；第三，管理能源遺留（如核廢物處理等）問題；第四，在國內外采取積極行動應對氣候變化。通過這份報告，我們可以清晰地看到，節能和低碳化是英國新政府能源政策的基本走向。

1 節能優先的能源政策走向

英國把節能減排作為應對氣候變化、實現能源安全的最廉價的方式，將節能減排置于非常重要的位置。其節能政策主要包括3個方面內容：家庭節能、工商業節能和政府部門節能。

1.1 家庭節能

啟動綠色新政計劃。英國住宅排放已達到總排放的25%，節能潛力很大。英國的一些住宅房屋被認為是歐洲最古老的，接近20%的建筑可追朔到第一次世界大戰之前，目前英國至少有700萬間閣樓需要能效改善，300萬空心墻需要填充材料（主要是絕緣隔熱措施）。新政府成立以來，一項重要的工作就是啟動“綠色新政”計劃，使地方政府、房屋主協會以及公司建立聯盟，采取因地制宜方式，實施房屋（主要是空心墻）填充工作。采用“邊付邊還（Pay as You Save Scheme）”機制。首先，當地政府或銀行（第三方）替消費者支付首批支出；其次，公司對房屋進行翻新，降低能耗；最后，消費者通過節能改造所節省下來的能源費用償還政府或銀行最初提供的款項，直到還清為止。“綠色新政”計劃主要是為家庭節能創建了一個市場。

同時，作為綠色新政的一部分，英國目前加緊推動智能電表（Smart Meters）入戶計劃。英國新政府認為，智能電表是智能電網的第一步，把具有互動特征，能夠顯示實時數據的智能電表引入家庭，可隨時監控家庭能源使用情況，使家庭改變消費習慣，為家庭節能帶來方便。目前，英國能源與氣候變化部（DECC）已和天然氣和電力市場辦公室（Ofgem）聯合出臺了智能電表執行計劃咨詢稿。待咨詢階段結束，將具體執行。能源與氣候變化國務大臣認為，英國的智能電表入戶將引領世界進入第二代智能儀表和能源管理的新紀元。

調整并繼續實施碳減排目標計劃（CERT）。碳減排目標計劃是要求客戶群超過50000戶的能源供應商有責任對住宅減排采取措施，并設定了相應減排目標。該計劃于2008年4月1日正式啟動，并原定在2011年截止。為進一步促使住宅減排，目前新政府將調整并繼續實施這一計劃，延期至2012年年底，并設定了新的減排目標2.93億噸（包括以往的減排目標），要實現對350萬住戶的保溫措施。繼續實施這一計劃的主要目的是：政府想要給予企業界一個明確的信息，住宅節能潛力巨大，需要能源企業進行投入。在這一次的調整中，一個重要改變是提出“優先權（Super Priority）”概念，要求能源企業要把60%的資金提供給低收入和老年居民，使這些貧困和弱勢群體免費或大幅優惠獲得節能改進措施（見表1）。到2012年計劃結束時，將要在新制定的《能源安全和綠色經濟法案（Energy Security and Green Economy Bill）》中再提出對能源責任的措施。

1.2 工商業節能

英國工商業排放占其總排放量的三分之一。目前英國工商行業實施了諸多的節能減排政策，如歐盟碳排放交易制度、氣候變化稅、碳基金計劃、氣候變化協議、碳減量承諾等，這些政策之間存在著一定的重疊。目前新政府主要對氣候變化協議（Climate Change Agreement，簡稱 CCA）和碳減量承諾（Carbon Reduction Commitment，簡稱CRC）這兩項政策進行重新評估，主要目的是使執行程序簡化，同時節能效益更突出。

目前，英國新政府對于工商行業節能政策方向的有所調整，一方面要對在工商業行業實施的節能政策進行重新分析評估，盡量做到簡化，避免政策之間的重疊；另一方面，是在重視環境和節能的同時，還要強調工商業的市場競爭力。現在英國政府正在準備發布年度影響報告，即能源和氣候變化政策對家庭和工商業能源消費所造成的影響。到2020年之前這項政策評估將每年進行。

1.3 政府部門節能

英國新任首相戴維·卡梅倫上臺伊始，就提出在未來一年內把英國中央政府的碳排放量降低10%，打造一個迄今為止“最綠色的政府”［1］。他要求所有內閣部長都要參與這一行動，并制定出各自部門的具體減排計劃。

具體有三方面的措施：一是成立專門的機構。據介紹，英國政府將成立一個以能源與氣候變化大臣克里斯·休恩為首的領導小組，小組中還將包括一些關鍵部門及私營領域的代表，以確保完成這一目標。二是每個中央政府部門都要制定自己的減排任務；三是要求每一個部門網站都要實時顯示能源消費（a real－time energy display）。目前17個中央政府部門都已有了減排10%的綜合計劃，網站顯示實時能源消費（見圖1）。

2 低碳化的能源政策走向

面向2050年，英國必須擺脫對高碳能源的依賴，原因有二：一是最大限度的減少溫室氣體排放；二是通過多元化發展，確保英國的能源安全。發展低碳能源是英國新政府面向2050年能源政策的戰略性方向，強調在國際能源背景下，推動油氣、電力以及能源科技的低碳化發展。

2.1 依靠國際能源市場

英國新政府繼續延續了上一屆政府國際能源戰略的思路。由于英國北海油氣產出連續下降，致使英國和其他發達國家的能源戰略具有共同之處，就是對國際能源市場具有很高的依賴性。英國政府預計到2020年對油的進口比例將會到達45%～60%（現在為8%）；對氣的進口比例將會達到70%或更高（現在為 32%）［2］，所以面對國際能源市場的風險（價格和儲量），英國新政府國際能源的總體思路是：（1）繼續鼓勵必要的油氣能源產出；（2）通過和一些主要能源供應國（特別是天然氣），如挪威、卡塔爾等以及歐盟能源市場，建立雙邊關系，得到可靠的能源供應；（3）通過增加透明度和對話，加強國際能源市場價格的穩定（特別是石油）；（4）促進低碳能源增長，通過提高能效、發展低碳科技，減少化石燃料補貼，降低化石燃料供給的競爭性，有助于應對氣候變化。

目前，英國將積極敦促歐盟委員會盡快推出《面向2020能源戰略》，出臺一些能夠使歐盟能源產業擔負起能源低碳化發展的政策。

2.2 開采并增加國內油氣供應

確保國內能源供應是其持續發展低碳能源的一個重要方面。目前英國探明的石油仍有200億桶存在于英國大陸架內，政府不久將出臺《能源安全和綠色經濟法案》，建立相應法規，促使能源企業開采更小和更難的區域，有效利用自然資源。同時，新政府要提高天然氣儲備和進口能力，增加英國國內天然氣市場的靈活度和適應力。

2.3 轉向可再生能源供暖方式

英國三分之二天然氣是用于工業和家庭供暖，這種供暖方式急需改變。在本年度能源報告中，英國新政府提出未來供熱方式將主要轉向電氣化（如熱泵等）和可再生能源相結合的方向，并在一些情況下可實現社區熱電聯產。根據英國《可再生能源行動計劃（National Renewable Energy Action Plan）》，可再生能源供暖比例將從現在的1%提高到2020年的12%。目前政府正在探討可再生供暖的激勵政策，并寫入預算報告。同時2010年秋天啟動“社區能源在線（Community Energy Online）”計劃，促使當地政府和社區發展可再生能源供熱的解決方案。

2.4 提高和穩定碳價，構建低碳電力市場

在發布年度能源報告的同時，英國能源與氣候變化部還發布了《2050路徑分析》，認為在接下來的40年英國對電力需求將增加一倍，而目前發電方式主要是采用石油和天然氣，所以促使發電進行低碳革命是英國最為重要的問題［3］。目前英國電力低碳化方面存在的問題是：（1）歐盟CO2排污權交易計劃（EU ETS）不能提供長期穩定的碳價，不能有效促進企業進行低碳技術投資；（2）不能利用金融市場促使私營企業投資；（3）公眾對新建能源基礎設施的接受度不高；（4）基礎能源設施能否及時聯入電網也是一個問題。

面對這些問題，新政府提出將主要進行電力市場改革和低碳技術研發。其中電力市場改革的一個重要方向就是，維持一個較高的、穩定的碳價，增加企業投資信心。英國政府未來擬做的幾件事：

（1）英國極力推動歐盟將2020年的減排目標從原來的20%提高到30%。英國認為這一舉措是一舉多得：首先在國際減排上具有示范效應；第二，為企業投資提供強烈的市場信號（促使碳價升高）；第三，促進綠色經濟增長和就業。

（2）在歐盟碳排放權交易機制（EU ETS）下，英國將促使電力行業從2013年起實施全部排放額度的拍賣，使碳價提高，起到促使企業參與投資的杠桿作用。碳排放權交易機制的前兩個階段（2005—2012年），大部分許可證是向企業免費提供，從第3階段開始（2013—2020年），大部分許可證將通過拍賣向公司銷售，從而提高碳價。目前，歐盟各成員國已基本達成一致。

（3）建立綠色投資銀行（Green Investment Bank，簡稱GIB）并成立委員會。建立綠色投資銀行是聯合政府上臺伊始的一項重要事項。綠色投資銀行主要是為可再生能源項目籌集資金，實現減排目標，遏制化石燃料的使用，以促進英國向低碳經濟轉型。同時起到以政府投資為杠桿，促進私營公司在低碳領域投資的作用。

（4）2010年秋天，政府要出臺改革氣候變化稅政策，為企業提供投資低碳的長遠確定性，支持碳價，并把相應的法規寫入《2011財政法案》。

（5）英國新政府已啟動《電力市場改革項目（The Electricity Market Reform project）》，將在2011年夏天出臺電力改革白皮書。

（6）改革重大能源設施建設的規劃制度。改革的一個主要方向是給投資者一個穩定的信號，促使他們向低碳方向投資；另外的一個方向，是要給予地方和社區更多的權力，促使地方政府進行基礎設施建設。同時要重建機構，以代替原來的基礎設施規劃委員會（The Infrastructure Planning Commission）。

（7）解決電網接入問題。英國為實現氣候變化減排目標以及可再生能源的目標，未來10年迫切需要解決電網接入問題，否則將阻礙再生能源發電以及其他形式的低碳投入。一些其他低碳發電接入電網的時間最晚不能遲于2025年，英國已經于2010年8月啟動了“入網和管理”制度，為所有發電投資者提供確定的政策。

2.5 發展電力低碳技術

對于2050年實現80%的減排目標，英國設想了多種路徑。《2050路徑分析》報告闡述了英國未來發展的6種可能性路徑：（1）通過減少能源需求及大力發展可再生能源、核電及碳捕集與封存（CCS）技術來實現相關目標；（2）不能采用CCS技術的情況；（3）不建新核電站的情況；（4）可再生能源新增裝機容量最小的情況；（5）生物能供應受限的情況；（6）能源消費者及相關行業消費方式改變力度很小的情況［3］。英國能源與氣候變化國務大臣克里斯·休恩表示，這6種可能途徑只是一種示范，但它說明了英國所面臨的挑戰。雖然這些路徑不同，但卻有相同結論，即英國必須減少人均能源需求，必須對供暖、運輸進行大范圍電氣化，必須加快實現電力供應低碳之路、必須提高可再生能源并網效率。因此英國新政府認為，發展電力低碳技術主要是以下3種技術：可再生能源發電技術、核能以及CCS。

（1）可再生能源技術。根據英國自身資源特點，英國新政府發展可再生發電主要集中在以下幾方面：一是發展海上、近海風能以及海洋能源（潮汐能、波浪能等）。作為島國，英國擁有綿長的海岸線。長久以來，英國一直致力于發揮海洋優勢，從中“索要”能源，本屆政府也不例外；二是發展廢物能源化技術，重點支持厭氧分解技術（Anaerobic Digestion）。目前英國已實施了由環境、食品和鄉村部（DEFRA）和能源與氣候變化部（DECC）領導的跨政府部門的“廢物能源化項目”，不久將有最新進展報告出爐。三是發展分布式能源與微型發電技術、熱電聯產和區域供暖網絡等。目前英國已啟動了微型發電戰略咨詢稿，并擬在2010年年底解決微型發電上網的問題。針對以上這些規劃，英國新政府正在加緊出臺具體的執行計劃。

（2）核能。對于發展核能，聯合政府兩黨意見不同。在競選中，保守黨積極推動新建核能發電，自由民主黨不支持發展核能。目前兩黨已達成諒解，自由民主黨將在這一問題上投棄權票，只要政府不提供公共補貼，就可以發展核能。目前政府正在對起草的《國家核能政策聲明（the Nuclear National Policy Statement）》進行咨詢，計劃在2011年6月完成對新核反應堆設計的評估。

（3）碳捕集與封存（CCS）。由于煤炭在英國能源供應中仍有重要作用，英國新政府推行的潔凈煤技術主要是CCS。目前的工作主要集中兩個方面：（1）繼續推動由公共部門投資的4個CCS示范點；（2）未來在燃煤電廠要引入排放標準制度（Emissions Performance Standard）。2007年11月英國工黨政府就啟動CCS企業競標計劃［4］，希望從能源領域選出一個企業，給予資金支持，進行CCS全過程示范（包括碳捕集、運輸和存儲）。目前聯合政府延續上一屆政府的工作，正與產業界協商選擇程序，計劃出臺英國CCS路線圖。

3 英國新政府能源政策的外在環境與特征分析

3.1 英國新政府能源政策的外在環境

新政府的“大社會”執政理念。自聯合政府執政以來，英國首相戴維·卡梅倫承襲了保守黨政治理念，強調“小政府、大社會”，一反上屆工黨政府過分注重“福利國家”建設而對社會事務大包大攬的做法。這屆聯合政府上臺伊始，就開始推行“大社會（Big Society）”執政理念，強調把政府權力“下放”到地方政府和社區，強調“還政于民”，減少至上而下的“官僚行政”，公開政府數據，提高政府運行效率，讓民眾自覺參與社會事務，改變過去“事事依賴政府的陋習”。這是繼金融危機之后，英國重新反思“政府力量”、“市場力量”以及“公民社會力量”等三種力量。增強“公民社會力量”已成為英國社會的重要思潮，并影響新政府的政策取向。目前，“大社會”的概念已滲透到新政府施政的各領域綱領中。

削減財政赤字是聯合政府的第一要務。據英國國家統計局最新數字顯示，在2010年3月底結束的上一財政年度里，英國政府財政赤字為1454億英鎊，創下二戰以來最高紀錄。目前英國財政赤字相當于國內生產總值的11%，遠超歐盟規定的3%上限。不難看出，出臺“大社會”理念的背后是“削減財政赤字”，完全顛覆了前工黨政府“大規模增加公共支出”的做法。7月22日英國財政大臣喬治·奧斯本公布了新政府第一份預算案，宣布將通過削減公共開支和增加稅收來減少財政赤字，爭取在2015—2016財年實現結構性財政平衡并出現財政盈余。削減財政赤字成為新政府的第一要務。

以上兩方面因素，必將對英國新的能源政策造成影響，也將成為其能源政策轉型和改變的一個重要節點，值得我們關注。

3.2 英國新政府能源政策的特征分析

（1）節能和能源低碳化為英國新政府能源政策的兩大方向。

新近公布的年度能源報告，粗線條地描繪出英國新政府的能源政策和舉措，節能和能源低碳化成為其發展的兩大重要方向。其中，電力低碳化已成為英國的首選，基本上大部分措施都是針對電力低碳化展開的。

（2）政府在能源投資上讓位于市場，做重新定位。

根據能源與氣候變化部2010預算通告，到2020年英國需要2000億英鎊的投資才能確保低碳能源的供應［5］。由于囊中羞澀，英國政府的定位不再是自掏腰包，而是通過改革能源市場，提高碳價，創造性地創建市場，促使私營行業進行投資。正如能源與氣候變化國務大臣克里斯·休恩在議會上闡述自己的能源主張，“低碳革命像其他工業革命一樣，需要企業、私營機構、當地社區、個人和商業、科學家和工程師共同參與，而不僅僅是政府。任何產業發展需要有穩定的政策和運行正常的市場，政府的作用就是搭建政策框架，作為私營企業投資的催化劑”［6］。這種做法是否可行，有待于時間的檢驗，特別是對于發展大型核能技術，如2010年6月1日能源與氣候變化大臣克里斯·休恩稱，英國的核電發展存在大約40億英鎊的缺口，所以以這種方式推動低碳技術發展，形勢嚴峻。據最近權威估算，2009年度英國用于低碳技術研究開發和示范（RD&D）經費共為5.5億英鎊，最近能源與氣候變化部又在低碳技術研發上減少3400萬英鎊［7］，引起了很多人對于發展低碳技術的擔憂。

（3）梳理和簡化政策間的重疊性，加強協調。

英國有很多能源政策之間存在重合，執行程序也相對復雜，目前新政府正在進行相關政策評估和回顧，作到簡化和盡量不重疊。同時，英國國家審計委員會（the National Audit Office，專門對政府所花資金進行審查的機構）最近報告認為，在低碳技術研發資金協調以及不同研發層面的統計數據上存在無效，英國新政府將進一步在資金協調以及數字報告方面予以解決。

4 對我國能源政策的啟示

4.1 政府部門率先垂范

英國新任首相戴維·卡梅倫提出在未來一年內把英國中央政府的碳排放量降低10%，打造一個迄今為止“最綠色的政府”。他要求所有內閣部長都要參與這一行動，并制定出各自部門的具體減排計劃。我們可以看到，政府不僅將自身定位于管理者，而且也意識到自身的能源消費者角色。在要求家庭和工商業節能的同時，也明確了政府節能的雙重責任。

4.2 注重市場力量的培育與利用

在英國新政府的能源政策的介紹中，我們可以看到英國政府對節能市場的培育煞費苦心。一方面，新政府將碳減排目標計劃延期至2012年年底，并增加了減排目標，目的就是想要給予企業界一個明確的信息，住宅節能潛力巨大，需要能源企業進行投入。另一方面，通過建立綠色投資銀行，起到以政府投資為杠桿，促進私營公司在低碳領域投資的作用。此外，英國極力推動歐盟將2020年的減排目標從原來的20%提高到30%，為企業投資提供強烈的市場信號（促使碳價升高），促進綠色經濟增長和就業。我國在節能減排的過程中需要借鑒這樣的思路，避免由于中央政府過于嚴格強制的減排任務，導致地方政府非常粗暴的拉閘限電的做法。

4.3 注重技術手段的有效支撐

英國新政府實施的“智能電表計劃”為完善實施階梯電價創造了有效的技術基礎。把具有互動特征，能夠顯示實時數據的智能電表引入家庭，可隨時監控家庭能源使用情況，使家庭改變消費習慣，為家庭節能帶來方便。有效的技術支撐使節能工作變得更為可行與簡單，我國在節能減排工作中需要加強相應技術的研發與推廣。

4.4 基于國家能源安全的高度來應對氣候變化問題

英國的能源安全，最為重要的就是轉到低碳發展的模式上來，這對能源安全和應對氣候變化都同樣重要。在國內要加快提高能源效率和增加本土能源供應，實施智能使用和管理能源，投資新核能和可再生能源；在國際上，英國通過增加透明度和對話，加強國際能源市場價格的穩定，與一些主要能源供應國建立雙邊關系，得到穩定的能源供應，同時還要借助歐盟在國際事務上的影響力。由于我國能源的對外依存度較高，因此在應對氣候變化問題上需要慎而又慎，確保我國的能源安全問題。

［1］David Cameron.Central Government Emissions to Be Cut ［EB/OL］.http://www.number10.gov.uk/news/latest-news/2010/05/central-government-emissions-to-be-cut-pm-2-50121，2010-05-14.

［2］Department of Energy&Climate Change.Annual Energy Statement［R］.UK:DECC，2010-07-27.

［3］Department of Energy&Climate Change.2050 Pathways Analysis［R］.UK:DECC，2010-07-27.

［4］王仲成.英國推行CCS及為何看重與中國合作的背后原因分析［R］.中國駐英使館科技處，2009.

［5］June 2010 Budget-Key Announcements for Energy and Climate Change ［EB/OL］.http://www.decc.gov.uk/en/content/cms/news/budget_june10/budget_june10.aspx，2010-06-10.

［6］Andrew Charlesworth.Huhne Lays out Coalition Energy Policy before Parliament ［EB/OL］.http://www.businessgreen.com/business-green/news/2267137/huhne-lays-coalition-energy，2010-07-27.

［7］Committee on Climate Change.Building a Low-carbon Economy-the UK’s Innovation Challenge ［R］.UK:CCC，2010-07.

（責任編輯 遲鳳玲）

Developing Tendency of Energy Policies of UK’s Coalition Government and its Enlightenment

Wang Zhongcheng1,2，An Shumin3，Wu Jia3
（1.Research Center for Eco-environmental Sciences,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100085,China；2.China Science and Technology Exchange Center,Beijing 100045,China；3.School of Environment and Nature Resources,Renmin University of China,Beijing 100872，China）

On July 27，2010,UK announced Annual Energy Statement,and put forward 32 specific measures to promote energy development.It was the first time for the new coalition government to expound its energy position,in which energy-saving and lowcarbon energy will become the two major directions.As for UK’s energy,the developing of low-carbon electricity has become its top priority.At the same time,the way of the new government to promote energy development is transforming to leverage private sector investment through both energy markets reform and carbon price raised.All these basic trends and changes deserve our attention.

annual energy statement；energy-saving；low-carbon energy；low-carbon electricity

F206

A

教育部人文社會科學研究一般項目“我國碳金融理論體系的構建與實務創新”（10YJCZH001）。

2010-11-19

王仲成（1971－），男，河北省人，副研究員，博士；研究方向：環境經濟、創新政策等。