“兩會”建言：全國政協委員吳鴻談濕地保護與生態文明建設

□撰文/林 言

“兩會”建言：全國政協委員吳鴻談濕地保護與生態文明建設

□撰文/林 言

2011年北京“兩會”期間，全國政協委員、浙江省林業廳副廳長吳鴻圍繞政府工作報告和“十二五”規劃綱要草案，針對如何加強濕地保護和推進生態文明建設提出了自己的看法和建議。

濕地是物種“基因庫”，保存了大量瀕危野生動植物的特有基因，孕育了世界上極為豐富的生物多樣性。濕地是淡水的天然“儲存庫”，儲存了我國96%以上的可利用淡水資源。濕地是“地球之腎”，其強大的降解污染和凈化水質功能，對于保障人們用上干凈的水，維持多種生物的水環境安全具有不可替代的作用。濕地還是降低自然災害風險的“緩沖器”，具有調洪蓄水、抵御風暴、預防侵蝕、抗御干旱、調節氣候等重要功能，對于構建防災減災體系、緩解全球氣候變暖等發揮著十分獨特的作用。

當前，我國單塊面積在100公頃以上的自然濕地面積5.43億畝，自然濕地占國土面積的3.77%。“十一五”期間，在黨中央、國務院的高度重視下，我國采取了一系列重大措施，大力加強濕地生態系統和森林生態系統保護和建設，有效發揮了兩大生態系統的多種功能，取得了巨大成就。特別是濕地保護與管理工作取得了許多新突破。“十一五”期間，全國每年新增濕地保護面積30多萬公頃，恢復濕地1萬多公頃，自然濕地保護率從“十五”末的45%增加到“十一五”末的50.3%，平均每年增加1個多百分點。

但全國總體情況來看，由于我國人口密集，隨著經濟快速發展，對濕地資源的利用需求也大大增加，由此造成對濕地資源人為干擾增加。灘涂圍墾與濕地保護矛盾突出，過度圍墾趨勢加快;濕地環境狀況不容樂觀，水質污染嚴重，濕地功能退化;外來生物入侵，對濕地生態系統構成威脅;過度漁獵、棲息地減少和環境污染，濕地生物多樣性下降。全社會對濕地保護的認識仍需進一步提高，天然濕地數量減少、功能退化的趨勢仍在繼續，濕地生態系統仍然面臨著嚴重的威脅，保護濕地的任務仍然十分繁重。

濕地保護與管理存在的主要問題

一是濕地管理多部門，管理分開，各司其職。濕地及其資源類型多樣，開發利用與保護管理涉及水利、海洋、漁業、建設、農業、交通、旅游、土地、環保等多個管理部門，各部門往往只重視本部門的利益和自身行業的發展，對濕地資源的保護管理及開發利用，沒有站在全社會的生態安全和資源永續利用的高度來進行統籌規劃、合理利用。雖然國務院在濕地保護管理上明確了由國家林業局履行全國濕地的組織、協調、指導、監督，但在濕地管理保護方面，目前海洋與漁業、建設、水利、交通和環保等部門都從不同的角度承擔履行了濕地生態系統保護的職責，各部門的濕地管理沒有歸口到統一協調機構，未能形成信息共享、聯合行動、分工協作的保護管理體系。

二是法律法規體系尚未健全。與濕地有關的規定雖然不少，但尚缺乏一部具有法律效力的濕地保護與合理利用濕地資源的專門法規。到2011年，全國已有13個省（市）出臺了濕地保護條例，但全國的濕地保護條例遲遲沒有出臺。法規不出臺，職責不清，很難解決經濟社會發展與濕地資源保護的矛盾，不能對破壞濕地資源的事件進行有效查處和依法制止。

三是濕地生態功能衰退沒能有效遏制。目前，在國務院批準《全國濕地保護工程實施規劃》后，國家林業局在林業系統組織開展了134個濕地項目，建立濕地自然保護區550多處，國家濕地公園140多處，地方濕地公園120多處，國際重要濕地37處。但濕地生態功能衰退沒能有效遏制，主要表現在：濕地生物多樣性衰退趨勢明顯，許多重要濕地部分或者全部喪失作為野生動植物棲息地和繁育地的功能，給生物安全帶來威脅；由于濕地面積減少和功能下降，一些內陸濕地喪失了淡水存蓄、調洪蓄洪的功能，加劇了水資源危機并增加了洪水災害風險；濕地存在的幾大主要威脅因素，開墾與改造、污染、泥沙淤積和水資源不合理利用依然嚴重；大量地改變濕地功能、用途的不合理利用活動不但得不到有效控制，而且在繼續加劇加重。沿海省份的濱海濕地等仍然面臨著被開墾和圍墾的巨大威脅，我國西部地區的許多重要濕地由于上游水資源被轉為他用，濕地面積嚴重萎縮甚至干涸。

四是濕地保護資金嚴重缺乏。資金投入不足是濕地保護管理面臨的一個重大問題。雖然“十一五”期間中央累計投入14億元，用于開展濕地保護、濕地恢復、可持續利用示范和能力建設等四方面建設，與保護需求仍有較大缺口。在濕地調查與動態監測、保護區及示范區建設、污染治理、濕地科研與宣教、能力建設等方面尚缺乏專門的資金支持，投入依然嚴重不足，制約了濕地保護管理事業的健康發展。

五是科學研究和技術支撐體系落后。對濕地保護的基礎研究處于起步階段，特別對濕地的結構、功能、演替規律、效益評價等方面缺乏系統、深入的研究，對濕地的開發利用缺乏評價機制。同時，濕地的資源調查體系不夠完善，監測體系更不健全，部門之間缺乏統一的協調監測機制，導致對濕地生態、生物多樣性的系統調查及動態監測等工作明顯滯后，難以為各級政府制定濕地保護和利用決策提供科學依據。

六是公眾的濕地保護意識淡薄。當前，濕地保護與合理利用的宣傳教育相對滯后，宣傳教育工作的廣度、深度不夠，力度不強。公眾對濕地的概念不甚清楚，對濕地的價值缺乏認識，對濕地對人類社會的生存發展的重要性不甚了解，濕地的保護意識普遍淡薄。尤其是少數地方政府，為了追求一時的政績，不能正確處理當前和長遠、局部和整體利益的關系，重開發、輕保護思想嚴重。

加強濕地保護的對策與建議

為了加強濕地資源保護，改善生態狀況，維護濕地生態平衡，促進濕地資源可持續利用，推進我國生態文明建設，吳鴻提出了如下建議：

濕地管理歸口到統一協調機構。濕地資源保護與合理利用管理涉及多個部門與行業，關系多方的利益，建立有效的濕地保護管理協調機制是涉及濕地保護和利用發展目標順利實現的關鍵因素，也是濕地保護事業發展的重要保障條件之一。實行濕地保護區與濕地公園統一審批管理，有利于統一掌握濕地保護工程進展情況和濕地資源保護利用現狀，便于保護資金統一管理，切實加強濕地保護與管理工作。

完善濕地資源保護管理的有關政策和法制體系。盡快將濕地保護條例列入國家立法計劃，通過立法，明確濕地的綜合協調管理部門，明確各級、各行業的管理權限，確定濕地開發利用的方針、原則和行為規范，規定管理程序及對違法行為的處理，依法管理濕地；對現有政策中制約、阻礙濕地保護與合理利用的內容進行修改，及時增補、修訂不完善內容；制定鼓勵節約利用濕地自然資源和在部門發展中優先考慮保護濕地的政策；加強管理執法人員培訓，提高人員素質；加強執法力度，嚴格執法；建立聯合執法機制。

大力加強濕地自然保護區與濕地公園的建設。天然濕地大量喪失，濕地野生動植物物種數量減少，是濕地生物多樣性保護的主要威脅之一。建立濕地自然保護區是保護濕地環境和生物資源的有效途徑。一是建立濕地保護基金，以政府投入為主，將濕地保護納入國民經濟發展規劃，鼓勵社會各界捐資，積極爭取國際援助，多渠道籌集保護經費。二是加強現有濕地保護區與濕地公園的基礎設施建設，提高管理水平，增強保護功能。通過資源和管理現狀評估，編制濕地自然保護區與濕地公園的管理規劃，確定目標，努力提高保護區與濕地公園的規范化、科學化管理水平；加強管理人員素質教育，提高保護與監測技術、宣傳教育、科研和執法水平；科學有序地開展主要保護對象棲息地的改造工程；采取有效措施，協調周邊的關系，緩解區域發展對濕地保護區域資源與環境的威脅與壓力，提高現有濕地保護區域的可持續發展能力。三是以保護濕地的生態類型多樣性和搶救濕地野生動植物物種多樣性為重點，建設一批有推廣示范意義的濕地自然保護區和合理示范利用區，逐步建立起布局合理、類型齊全、層次清楚、重點突出、面積適宜的濕地自然保護區網絡體系。

建立濕地資源與環境綜合監測體系。建立由國家濕地監測中心、省濕地資源監測總站、部門或地市濕地資源監測站、重點濕地監測點構成的濕地資源與環境綜合監測網絡體系。編制濕地監測規劃，建立濕地監測制度；加強對監測技術人員的培訓教育，實行濕地監測站、點的規范化建設，采用統一的監測指標和先進的技術方法與手段，定期對濕地資源與環境進行監測；建立濕地資源信息、數據的共享機制。

加強濕地的科學研究。重視濕地基礎研究，包括濕地發生學、演化規律、濕地過程、分布和分類系統的研究，濕地對環境的調節功能與生物多樣性價值的研究，外來物種引種安全性評價研究，以及自然濕地和人工濕地生態系統結構與功能研究。加強應用技術研究，包括濕地保護技術，現有被破壞和已退化濕地生態系統的整治、恢復及重建技術研究，濕地資源持續利用技術及管理技術研究，濕地效益評價體系等。