生態(tài)環(huán)境政策工具的發(fā)展與選擇策略

肖建華 游高端

摘 要：生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境治理已然是當(dāng)今的全球性論題,如何通過(guò)生態(tài)環(huán)境治理有效地解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益成為各國(guó)政府善治的標(biāo)準(zhǔn)。而生態(tài)環(huán)境政策工具的選擇關(guān)系到生態(tài)環(huán)境治理的成敗。生態(tài)環(huán)境政策工具經(jīng)歷了命令—控制型工具、基于市場(chǎng)的激勵(lì)性工具、自愿性環(huán)境協(xié)議工具及基于公眾參與的信息公開(kāi)工具的發(fā)展演變。這些工具各有利弊,適合于不同的生態(tài)環(huán)境管理情境。生態(tài)環(huán)境政策工具的選擇應(yīng)從選擇單一的政策工具走向政策工具的組合、從政策工具選擇的政治非均衡走向政治均衡、從政策工具的移植走向政策工具的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境治理；政策工具；選擇策略

中圖分類號(hào)：X32文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2011）07-0037-03

生態(tài)環(huán)境政策工具是政府部門選擇并確定的用來(lái)實(shí)施環(huán)境公共政策方案，解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，達(dá)到環(huán)境公共政策預(yù)期目的和目標(biāo)的途徑和手段。政策工具是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的紐帶和橋梁，任何一項(xiàng)政策都是目標(biāo)與工具的有機(jī)統(tǒng)一。戴維·奧斯本（David.Osborne）曾言：“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在于手段。”[1] 彼得斯也認(rèn)為：“政策工具選擇作為提升執(zhí)行績(jī)效的知識(shí)而變得更加重要。”[2] 生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境治理已然是當(dāng)今的全球性論題,如何通過(guò)生態(tài)環(huán)境治理有效地解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益成為各國(guó)政府善治的標(biāo)準(zhǔn)。而生態(tài)環(huán)境政策工具的選擇關(guān)系到生態(tài)環(huán)境治理的成敗。因此，探討生態(tài)環(huán)境政策工具的發(fā)展演變，各種政策工具的利弊及其選擇策略，顯得十分重要。

一、生態(tài)環(huán)境政策工具的發(fā)展演變

生態(tài)環(huán)境政策工具經(jīng)歷了傳統(tǒng)的“命令與控制”型政府管制工具、基于市場(chǎng)的激勵(lì)性工具、自愿性環(huán)境協(xié)議工具以及基于公眾參與的信息公開(kāi)工具的演變過(guò)程。

1.“命令—控制”型工具。在20世紀(jì)初期，所有關(guān)于環(huán)境污染的問(wèn)題都是由各國(guó)憲法中的妨害和侵權(quán)條款予以規(guī)范和處理的。在這一時(shí)期，污染源基本是確定的，明晰的產(chǎn)權(quán)邊界使得污染責(zé)任的認(rèn)定相對(duì)容易。當(dāng)污染者對(duì)損害事實(shí)負(fù)有責(zé)任且損害后果能夠被準(zhǔn)確估計(jì)時(shí)，通過(guò)法律手段能夠?qū)Νh(huán)境污染源形成有效的約束作用。20世紀(jì)60年代末70年代初，世界上許多國(guó)家通過(guò)立法明確了環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé)。

隨著環(huán)境污染程度的加劇，通過(guò)單純的立法漸漸難以解決環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，污染沖突中污染者和受害者之間不再是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，經(jīng)常存在多個(gè)污染源，很難辨清誰(shuí)應(yīng)承擔(dān)污染損害賠償責(zé)任以及賠償?shù)木唧w數(shù)額。于是各國(guó)政府開(kāi)始采取行政干預(yù)政策來(lái)解決環(huán)境污染沖突問(wèn)題。

“命令與控制”型政府管制工具一般是政府選擇法律或者行政的方法制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，限制或者禁止污染，違反者將受到法律制裁。政府可選用法規(guī)與禁令，以避免或限制有害活動(dòng)的措施。[3] “命令與控制”型管制是一種在污染控制方面行之有效的工具，在環(huán)境治理的最終效果上，具有很強(qiáng)的確定性和可操作性。它在應(yīng)付復(fù)雜的生態(tài)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，比如,對(duì)于有毒廢棄物的管理、保護(hù)生物多樣性等。在這些方面，采用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)不是一個(gè)很好的選擇。

“命令—控制”型的管制傾向于迫使每個(gè)廠商承擔(dān)同樣份額的污染控制負(fù)擔(dān),而不考慮相應(yīng)的成本差異問(wèn)題。這是“命令—控制”型環(huán)境管制的主要缺陷。“命令—控制”型管制還有一個(gè)重大缺陷就是趨于阻礙污染控制技術(shù)的發(fā)展。此類管制政策幾乎不存在促使企業(yè)超越其控制目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì),并且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)都妨礙企業(yè)采用新技術(shù)。一個(gè)采用新技術(shù)的企業(yè)得到的回報(bào)是更嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)和控制績(jī)效,而無(wú)法從投資中取得經(jīng)濟(jì)利益——除非它的競(jìng)爭(zhēng)者為達(dá)到新的標(biāo)準(zhǔn)面臨更大的困難。另外“命令—控制”型管制的規(guī)制者面對(duì)的信息問(wèn)題是巨大的，它使得規(guī)制者只能在污染源之間作一粗略的區(qū)分（如，新廠商與老廠商）。在完整信息的情形下，這類問(wèn)題會(huì)自動(dòng)消失。然而，在信息不完整的現(xiàn)實(shí)世界里，要求環(huán)境規(guī)制者獲得不同污染源的信息需要花費(fèi)高昂的監(jiān)督成本。

近年來(lái)隨著人們環(huán)境意識(shí)的加強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的進(jìn)一步突出以及政府功能定位的改變，“命令—控制”型管制在解決復(fù)雜的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境問(wèn)題方面難以滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的更高要求，已暴露出愈來(lái)愈多的局限性。這些局限性本身為生態(tài)環(huán)境政策領(lǐng)域引入更多的經(jīng)濟(jì)手段、協(xié)議式工具或信息公開(kāi)提供了良好的契機(jī)。但由于路徑依賴,傳統(tǒng)的“命令—控制”型環(huán)境管制工具在世界各國(guó)仍然是最主要的手段。

2.基于市場(chǎng)的激勵(lì)性工具。20 世紀(jì) 20 年代初，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出，可以通過(guò)對(duì)那些有負(fù)外部性的活動(dòng)征稅來(lái)使外部行為內(nèi)部化。傳統(tǒng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策以“庇古手段”為理論基礎(chǔ)，由政府給外部不經(jīng)濟(jì)確定一個(gè)合理的“負(fù)價(jià)格”，通過(guò)征稅、取消補(bǔ)貼和押金制度等方式，使全部外部費(fèi)用由制造污染的企業(yè)承擔(dān)。排污收費(fèi)政策通常以污染源產(chǎn)生的排污量作為確定“負(fù)價(jià)格”的基礎(chǔ)，據(jù)以收取相應(yīng)的稅費(fèi)。從經(jīng)濟(jì)理論的角度看，理性的污染者會(huì)使其污染控制的邊際成本等于支出的排污稅費(fèi)。[4] 諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者科斯認(rèn)為，之所以出現(xiàn)外部性，主要是公有財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不明晰。其具體表述是：假如交易成本為零，只要確立了私人產(chǎn)權(quán)，那么交易雙方通過(guò)討價(jià)還價(jià)的方法就能達(dá)到資源配置效率，即實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。科斯的產(chǎn)權(quán)途徑提供了一種解決外部性問(wèn)題的思路和方法。在1974年的開(kāi)創(chuàng)性論文中，Weitszman對(duì)價(jià)格型工具（即稅收和收費(fèi)）①與數(shù)量型工具（即可交易排污許可或限額）的選擇作了分析，因此也可將基于市場(chǎng)的激勵(lì)性工具歸并為排污收費(fèi)和可交易排污許可兩大類。

基于市場(chǎng)的激勵(lì)性工具鼓勵(lì)污染者以市場(chǎng)信號(hào)為導(dǎo)向進(jìn)行決策,而不是通過(guò)政府制定明確的污染控制水平或方法來(lái)規(guī)范人們的行動(dòng)。與“命令—控制”型的管制措施相比，這種機(jī)制最大的特征是能夠促進(jìn)污染防治技術(shù)的創(chuàng)新和擴(kuò)散，在整體上形成低成本高效率的污染防治體系。[5] 環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的大量理論和實(shí)證文獻(xiàn)，對(duì)基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的規(guī)制工具和傳統(tǒng)的“命令—控制” 型規(guī)制工具作了對(duì)比。Baumol和Oates（1971）對(duì)實(shí)施排污收費(fèi)的結(jié)果與“命令—控制”型規(guī)制工具的結(jié)果做了對(duì)比，得出了排污收費(fèi)具有明顯的減污效率和刺激減污技術(shù)進(jìn)步的優(yōu)勢(shì)。后來(lái)，他們又對(duì)實(shí)施可交易排污許可的結(jié)果和“命令—控制”型規(guī)制工具的結(jié)果做了對(duì)比，認(rèn)為可交易排污也具有同排污收費(fèi)一樣的優(yōu)勢(shì)（Baumol and Oates,1988）。

理論和實(shí)踐證明，基于市場(chǎng)的政策工具與“命令—控制”型管制相比，能以更低的費(fèi)用實(shí)現(xiàn)相同的環(huán)境目標(biāo)。這也就是各國(guó)政府在環(huán)境管理中越來(lái)越多地引入市場(chǎng)工具的主要原因。不過(guò),基于市場(chǎng)的政策工具也并不是十全十美的,它的效果也不乏理想色彩,實(shí)際運(yùn)行效果還需要通過(guò)更多的實(shí)踐驗(yàn)證。同時(shí)它在實(shí)施過(guò)程中遇到了一系列障礙，主要是因?yàn)榛诮?jīng)濟(jì)激勵(lì)的規(guī)制工具在一定程度上還受到污染物質(zhì)的特性、空間因素以及監(jiān)督能力的限制。但不管怎樣,基于市場(chǎng)的政策工具越來(lái)越受到重視,在許多國(guó)家正以不同的形式逐步得到實(shí)施，這是當(dāng)今世界環(huán)境管制的一個(gè)潮流。

3.自愿性環(huán)境協(xié)議工具。20世紀(jì)70年代開(kāi)始，命令—控制式規(guī)制方法和基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方法作為主流環(huán)境工具在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，但隨著時(shí)間的推移這兩種政策工具不斷凸現(xiàn)出其缺陷，因此，協(xié)議式環(huán)境管理措施的出現(xiàn)成為必然。[6] 自愿環(huán)境協(xié)議(VEAs)在各國(guó)有不同的名稱，如契約(cotenant)、自愿協(xié)議(VAs)、自愿環(huán)境協(xié)議(VEAS)或環(huán)境伙伴(EP)等，這里統(tǒng)稱自愿環(huán)境協(xié)議(VEAs)。自愿環(huán)境協(xié)議即企業(yè)、政府和(或)非盈利組織之間的一種非法定協(xié)議，它旨在改善環(huán)境質(zhì)量或提高自然資源的有效利用(曾思育，2004)。大多數(shù)情況下，自愿協(xié)議等同于合同。目前，自愿性環(huán)境協(xié)議工具基本上歸為三類：?jiǎn)芜厖f(xié)議、公共自愿協(xié)議及談判(協(xié)商)協(xié)議。

自愿環(huán)境協(xié)議以自愿方式執(zhí)行管制,建立在企業(yè)與政府相互信任基礎(chǔ)上,可以避免嚴(yán)厲執(zhí)行的缺點(diǎn),同時(shí)為企業(yè)和政府帶來(lái)許多利益。管制者可以減緩資金預(yù)算下降的困擾,以更低的成本執(zhí)行他們的要求。在這種方式下,管制者并不嚴(yán)格解釋法律,懲罰企業(yè)的每一次違規(guī)。相反,他們給予企業(yè)一些管制豁免,激發(fā)企業(yè)服從管制的動(dòng)力,使這些企業(yè)作出保證會(huì)努力通過(guò)自我控制環(huán)境行為和迅速報(bào)告及糾正違規(guī)來(lái)服從管制。因此,這一工具既消除了政府的監(jiān)管成本,同時(shí)企業(yè)具有更大的靈活性采取更加合適自身情況的技術(shù),因而產(chǎn)生更強(qiáng)的技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)。但是,自愿性環(huán)境協(xié)議作為一項(xiàng)政策措施被采用，一直存在不少爭(zhēng)議，其實(shí)施過(guò)程也暴露出許多問(wèn)題和局限性：[7]協(xié)議的實(shí)施缺乏保障；給搭便車者留有空間；政府的責(zé)任減輕；協(xié)議談判和履行過(guò)程缺乏公眾參與；生態(tài)效益低；監(jiān)測(cè)和追蹤不足夠；對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的潛在破壞性。因此，有批評(píng)者認(rèn)為,一些宣稱“自愿途徑”成功的例子似乎都言過(guò)其實(shí)(Mazurek, 1999)。如果沒(méi)有政府的強(qiáng)制作為后盾,自愿環(huán)境管制很可能流于形式或成為欺騙消費(fèi)者的廣告宣傳。一些人甚至認(rèn)為,這些所謂“自愿環(huán)境管制”成功的例子是“漂綠”(greenwash)的形式,而沒(méi)有得到真正的證實(shí)。[8]

4.基于公眾參與的信息公開(kāi)工具。近年來(lái),西方發(fā)達(dá)國(guó)家尤為注重環(huán)境治理中經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)技術(shù)目標(biāo)、政府引導(dǎo)與企業(yè)和公眾主動(dòng)參與等的協(xié)調(diào),許多溝通性、規(guī)勸性、志愿性的新途徑、方式和手段不斷涌現(xiàn)。[9] 依據(jù)公共事務(wù)治理新模式的市場(chǎng)化運(yùn)作、主體多元化、治理網(wǎng)絡(luò)化和層級(jí)化以及注重溝通與協(xié)調(diào)等特點(diǎn),國(guó)外學(xué)者將環(huán)境治理的新工具分為三大類，[10]即基于市場(chǎng)的工具(market-based instruments, MBIs,如生態(tài)稅和可交易的污染配額)、自愿性協(xié)議以及基于信息的手段(如生態(tài)標(biāo)志、環(huán)境管理系統(tǒng)等)。

隨著信息技術(shù)的發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)行為的透明度不斷提高，環(huán)境信息手段的威懾力不斷凸顯。自愿協(xié)議性環(huán)境管理手段的產(chǎn)生正是建立在環(huán)境信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，可以說(shuō)沒(méi)有環(huán)境信息手段也不會(huì)有自愿協(xié)議性環(huán)境管理手段的產(chǎn)生。信息在環(huán)境管理中的作用對(duì)人們來(lái)說(shuō)并不是一個(gè)新概念，因?yàn)闊o(wú)論強(qiáng)制手段還是經(jīng)濟(jì)手段的使用都離不開(kāi)信息，政府依賴各種各樣的信息來(lái)制定和實(shí)施環(huán)保政策。在過(guò)去若干年的環(huán)境管理實(shí)踐中，人們認(rèn)識(shí)到信息可以獨(dú)立于政府、法規(guī)政策而通過(guò)社區(qū)和市場(chǎng)對(duì)環(huán)境保護(hù)起到激勵(lì)作用。托馬斯·思德納指出,環(huán)境信息已經(jīng)獨(dú)立于其它的環(huán)境管理方法而成為一種新的環(huán)境管理手段,這是繼環(huán)境管理的法律規(guī)制和基于市場(chǎng)的工具之后被稱作環(huán)境政策制定的“第三波”。[11]190-193 基于信息的手段主要是通過(guò)信息披露( information disclosure)的方式進(jìn)行環(huán)境管理,包括自愿性信息披露②和強(qiáng)制性信息披露。前者如生態(tài)標(biāo)志(eco-labels)、環(huán)境管理體系③等；后者主要是政府強(qiáng)迫企業(yè)建立的公共環(huán)境信息披露制度,如環(huán)境會(huì)計(jì)信息披露制度等。

二、生態(tài)環(huán)境政策工具的選擇策略

1.從選擇單一的政策工具走向政策工具的組合。上述幾種環(huán)境政策工具各有利弊。環(huán)境政策的制定并不是在命令—控制式工具和市場(chǎng)化工具之間進(jìn)行簡(jiǎn)單的選擇。由于現(xiàn)實(shí)生活狀況的復(fù)雜性，因此總要在許多可取的特征和標(biāo)準(zhǔn)（如效率、分配效應(yīng)、行政成本和政治上的可行性等）之間進(jìn)行權(quán)衡。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常贊同稅收和其他市場(chǎng)化工具，而律師和工程師則贊同規(guī)制，這樣的爭(zhēng)論很明顯是不會(huì)有結(jié)果的。一個(gè)更有建設(shè)性的政策選擇的方法是意識(shí)到有許多可用的工具，而且來(lái)自各種不同學(xué)科的理論可以幫助確定工具的選擇和設(shè)計(jì)。[11]208-209 有學(xué)者指出，公共事務(wù)的新治理模式是在對(duì)舊模式進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的,但新模式不是對(duì)舊模式的完全替代,傳統(tǒng)的科層式治理結(jié)構(gòu)以及與之相適應(yīng)的命令與控制型管理手段仍會(huì)繼續(xù)存在,并將繼續(xù)起著主導(dǎo)作用。環(huán)境領(lǐng)域也不例外。[9] 從環(huán)境治理新工具在歐盟及其成員國(guó)的應(yīng)用實(shí)踐來(lái)看,新工具的使用還沒(méi)有出現(xiàn)一種明顯的由規(guī)制型工具向治理新工具轉(zhuǎn)變的趨勢(shì),也沒(méi)有出現(xiàn)一種明顯的放松規(guī)制的跡象。[12] 事實(shí)上,傳統(tǒng)的規(guī)制型管理方式通常被用來(lái)作為推動(dòng)新治理工具的手段。新工具并非一定要取代傳統(tǒng)規(guī)制。從某種意義上講,新工具的作用似乎是填補(bǔ)既有規(guī)制的缺陷,或者用來(lái)解決一些新的問(wèn)題。可見(jiàn)，選擇環(huán)境和自然資源保護(hù)方面的政策工具是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，在許多情況下，需要同時(shí)追求幾個(gè)目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)最佳效果，就需要把一系列政策工具結(jié)合起來(lái)使用。

2.從政策工具選擇的政治非均衡走向政治均衡。D·J·卡安（Dirk Jan Kraan）在《政策工具選擇的公共選擇途徑》（A Public Choice Approach to the Selection of Policy Instruments）中運(yùn)用公共選擇理論對(duì)政策工具的選擇展開(kāi)了實(shí)證分析。公共選擇途徑認(rèn)為，在政策執(zhí)行市場(chǎng)上，在選擇工具時(shí)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員也會(huì)考慮這些工具的實(shí)施對(duì)自身利益的影響，對(duì)某些工具給予重視，而對(duì)其它工具給予歧視。需求偏好的多元化使得沒(méi)有人可以保證執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員會(huì)有激勵(lì)去選擇那些能增進(jìn)利益供給的政策工具，以達(dá)到作為整體的社會(huì)福利最大化。過(guò)度的理性可能趨向非理性。事實(shí)上，政策工具的選擇并非純粹的“目的—工具”理性選擇，更多的是多元有限理性選擇。[13]在政策執(zhí)行中，政策工具的有效選擇不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)一廂情愿的事情，它必須努力爭(zhēng)取目標(biāo)群體的認(rèn)可和支持。這是建立合法性的基礎(chǔ)。環(huán)境規(guī)制選擇中一個(gè)更有吸引力的模型是,相互競(jìng)爭(zhēng)的利益代表通過(guò)政治過(guò)程來(lái)確定環(huán)境政策的內(nèi)容和形式。這種利益代表之間政治影響的競(jìng)爭(zhēng)具有一些重要的提高效率的特征,并能導(dǎo)致有經(jīng)濟(jì)效率的政治均衡,使有害的外部性內(nèi)部化。[14]政策網(wǎng)絡(luò)（Policy Networks Approach）途徑也認(rèn)為，政策工具的選擇是政策網(wǎng)絡(luò)中利益相關(guān)者之間互動(dòng)、反復(fù)博弈和平衡的結(jié)果。工具的選擇經(jīng)常要在政策網(wǎng)絡(luò)中不同的目標(biāo)群體中分配利益和價(jià)值。不同的政策工具會(huì)對(duì)目標(biāo)群體產(chǎn)生不同甚至相反的影響，主要的工具選擇一般反映了社會(huì)中不同利益群體所持有的相互沖突的價(jià)值觀。

要實(shí)現(xiàn)政策工具選擇的政治均衡，政策工具選擇的民主過(guò)程必不可少。達(dá)爾認(rèn)為，民主的政治過(guò)程應(yīng)該是使所有要受某決策所影響的人能夠具有有效的機(jī)會(huì)來(lái)參與政治過(guò)程，并且有平等的權(quán)利選擇議題和控制議程；民主程序同時(shí)要求一種“開(kāi)明的了解”(enlightened understanding)：須讓公民有充分的信息和良好理性，對(duì)有爭(zhēng)議的利益或共同的事務(wù)，做出清晰的理解。[15] 可見(jiàn)，只有確立公民的平等參與權(quán)，各種利益集團(tuán)才能夠充分表達(dá)其不同的利益訴求，建立各種利益平衡、尋求利益共存或利益妥協(xié)的方式和途徑。

3.從政策工具的移植走向政策工具的創(chuàng)新。發(fā)展中國(guó)家在選擇生態(tài)環(huán)境政策工具時(shí)要注重“本土化”和政策工具創(chuàng)新。近些年，中國(guó)國(guó)家環(huán)保總局采取區(qū)域限批等“殺手锏”將行政手段運(yùn)用到極限。但持續(xù)不斷的環(huán)境事件和疲于奔命的環(huán)保風(fēng)暴都表明，即使將行政性手段發(fā)揮到極致也難以有效治理積累已久的環(huán)境問(wèn)題。在2007年夏天推出“區(qū)域限批”時(shí)，環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳就已經(jīng)明確表態(tài)：“傳統(tǒng)的依賴行政手段的環(huán)境管理方式已經(jīng)不能夠解決問(wèn)題，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題需要新的思路，就是融合行政手段、市場(chǎng)力量和公民參與的綜合手段。”[16]隨著人們環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)、市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的進(jìn)一步突出以及政府功能定位的改變，“命令—控制”型管制在解決我國(guó)復(fù)雜的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境問(wèn)題方面難以滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的更高要求，已暴露出愈來(lái)愈多的局限性。這些局限性本身為生態(tài)環(huán)境政策領(lǐng)域引入更多的經(jīng)濟(jì)手段、協(xié)議式工具或信息公開(kāi)提供了契機(jī)。

目前許多發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境保護(hù)部門對(duì)以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為基礎(chǔ)的規(guī)制工具表現(xiàn)出了濃厚的興趣。但是，我們必須認(rèn)識(shí)到，如果沒(méi)有經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)上的制度能力，以及一個(gè)合適的社會(huì)環(huán)境的支持，無(wú)論基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的規(guī)制工具或其他規(guī)制工具都將難有作為。而這些能力在發(fā)展中國(guó)家通常是十分有限的。因此，為了達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，基于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的規(guī)制工具和其他規(guī)制工具，都必須與現(xiàn)有的社會(huì)情況和制度相匹配，而且在應(yīng)用它們的同時(shí)也必須進(jìn)行制度能力建設(shè)。[17] 在發(fā)展中國(guó)家，進(jìn)行監(jiān)督、獲取技術(shù)和信貸是非常困難的，政策制定過(guò)程中關(guān)鍵還是要避免對(duì)抗，鼓勵(lì)合作和參與。發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)歷也表明，當(dāng)政府給企業(yè)提供了相關(guān)的建議，并給予它們足夠的時(shí)間來(lái)進(jìn)行靈活調(diào)整時(shí)，這些溫和的經(jīng)濟(jì)或信息政策可能是比較有效的。采用大量的收費(fèi)或禁止政策將會(huì)導(dǎo)致對(duì)抗和欺詐行為。相反，少量的收費(fèi)加上政府的幫助和信息公布，將會(huì)促使人們自覺(jué)地進(jìn)行減污方面的努力。

注釋：

①“排污稅”和“排污費(fèi)”在一般文獻(xiàn)中是不加區(qū)分地交叉使用的。本文采用這一通常做法。

②自愿性信息披露同時(shí)也屬于自愿性環(huán)境協(xié)議工具。

③環(huán)境管理體系主要包括歐洲的環(huán)境管理和審計(jì)系統(tǒng)(Environmental management systems, EMAS)以及國(guó)際組織的ISO14000系列兩大類。雖然這兩大體系有一定區(qū)別,但它們都要求企業(yè)提供有關(guān)它們生產(chǎn)活動(dòng)環(huán)境影響的審計(jì)報(bào)告,并建立內(nèi)部管理系統(tǒng)以便監(jiān)測(cè),同時(shí)需要說(shuō)明在哪些地方降低了環(huán)境影響。此外,還要求利益相關(guān)者陳述其環(huán)境行為。作為補(bǔ)償,這些企業(yè)被一些國(guó)際上有資格和權(quán)威的機(jī)構(gòu)來(lái)認(rèn)證,認(rèn)證的資格信息可以使用在他們的報(bào)告或產(chǎn)品上,雖然兩種環(huán)境管理體系都是自愿的,但在一些環(huán)境意識(shí)比較高的國(guó)家,企業(yè)往往也被迫參加這些計(jì)劃。

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[責(zé)任編緝：孫 巍]