自然災害救治與我國地方政府治理方式的變革

李慧勇 李冰心

摘 要：作為突發公共事件之一的自然災害，給人類帶來了巨大的痛苦和災難。作為危機事件的當然管理主體，地方政府是實現災害救治重任的最直接的擔當者。我國是一個多災多難的國家，自然災害的頻頻爆發，對地方政府治理方式提出了挑戰。應積極采取應對策略，變革政府治理方式，以更好地應對災害。

關鍵詞：自然災害；災害救治；政府治理；治理方式

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0013-04

自然災害是由不可抗力因素引起的、自然變異超過一定程度、給人類生產和生活造成損失和危害的現象或事件。作為國家突發公共事件之首的自然災害，給人類帶來了巨大的痛苦和災難。我國自古就是一個多災多難的國家，災害種類之多堪稱“世界之最”，眾多的自然災害給我國帶來了巨大的災難與損失。2009年，全國各類自然災害共造成約4.8億人（次）受災，因災直接經濟損失達到2523.7億元。2010年又是一個多事之秋，南方在春播季節遭遇大面積的旱災，5月后又面臨洪澇之災；北方大部分省市則是持續高溫，旱情嚴重。災害給人民的生產、生活造成了極大的破壞，已成為制約經濟社會發展、危及社會穩定的重要因素。

人類要生存下去并獲得發展，就必須對災害造成的沖擊和破壞作出反應（包括救災、抗災、賑災等）。在災害面前，各級政府責無旁貸成為災害治理的核心力量。在災害應對過程中，地方政府的應急能力和管理水平成為評價其工作和進步程度的一個重要標志，也是政府獲得政治合法性的重要依據。

一、救災主導——災害應對中我國地方政府責任定位

政府作為公權的代表，必須在災害應對中起主導作用。這一規定不是來自災害本身，而是由政府的性質、職能及其權威和能力決定的，同時也是現代政府塑造政治合法性基礎的客觀需要。

國家是一種“特殊的公共權力”，這是馬克思主義對于國家本質的基本規定。同時，國家權力本身也是對公共權力的一種繼承。國家在執行統治任務的同時，也擔負著調整人與自然和人與社會關系的責任，以便于其更有力地實行統治。盡管西方學者和馬克思主義經典作家在國家起源問題上存在較大的分歧，但都把加強社會管理、保持社會有序發展視為國家的本質屬性。“維護秩序……，看來已幾乎成為政治組織和政治活動的普遍目標，它無疑是政治體系和政治活動所提供的主要價值之一。”[1]作為國家意志的體現者和執行者，各級政府理所當然要維護和貫徹國家的這一屬性。為社會提供公共安全服務，是國家的重要職責，同樣是現代政府所必須承擔的一項基本職能。從這個意義上講，維護公共安全，使人們盡可能地免受自然力的侵害，是各級政府履行社會管理職能的重要內容。而政府主導應對災害實質上也是政府調整社會關系、有效治理社會的過程。

在災害面前，只有各級政府有能力提供主要的公共資源、享有制度安排和制度實施的合法權力。作為一種公共危機，自然災害往往會給整個社會或部分地區帶來巨大的損失，嚴重損害公共利益。面對突如其來的災難，原子型的個人力量或者小團體顯得微不足道，很難與來勢迅猛的災難相抗衡。相比較而言，各級政府擁有憲法和法律賦予的合法強制權力，掌握著大量的物質資源，配有組織化程度較高的組織體系，具備較強的指揮組織能力。這種保持社會發展有序狀態的約束性力量，就是政府代表國家所掌握的特殊的公共權力。毫無疑問，在災害應對和治理過程中，起主導作用的只能是政府。作為突發危機事件的當然管理主體，地方政府更是實現這一重任的最直接的擔當者。

政府在災害應對中發揮主導作用，也是其塑造政治合法性基礎的客觀需要。政治合法性是政治系統在實施政治統治和政治管理中不可或缺的政治資源，反映了社會對政治權力的接納和制約，它是“人們內心的一種態度，這種態度認為政府的統治是合法的和公正的”。[2]從政治系統的角度來看，政府需要不斷培育開發合法性的基礎或資源，以獲取和增強社會公眾對它的認可、信任和支持。在頻發的自然災害等公共危機面前，政府勇于承擔社會責任，與社會公眾共度難關，共擔風險，科學應對災害，有效維護社會秩序和社會穩定，這不僅是公眾擺脫災難、減少損失的需要，也是政府能夠存續、國家政治統治能夠有序進行下去的重要條件。

從我國來看，新中國成立后，全心全意為人民服務始終是我國各級政府行政的根本理念，黨的十七大又將“建設服務型政府”確定為行政管理體制改革的重要目標。“為人民服務的政府”和“服務型政府”是兩個角度的問題，分別體現著政府的性質和職能。二者在21世紀的結合，將使我國政府在總體上逐步成為一個以公共服務為主要職能的政府，即服務型政府。服務型政府的基本職能是滿足公共需求、提供公共產品、維護公共秩序、保障公共安全、為公民生活提供高質量的服務。這就要求政府在加強和改善經濟調節和市場監管職能的同時，更加著眼于保障和改善民生，加強社會管理，提供優質公共服務，維護社會公正和社會秩序。由此，在災害應對中不斷提升政府管理水平，更好地發揮其職責與作用，及時有效地處理突發公共危機事件，是我國各級政府管理社會的一項重要職能，也是構建服務型政府的題中應有之義。

二、救災壓力——自然災害對我國地方政府治理方式的挑戰

根據《國家突發公共事件總體應急預案》中的分類，公共危機主要分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四大類。其中，自然災害發生的原動力來自于自然界，它主要是由超出人類控制范圍的自然力（有時有人為因素的加入）造成的災害，與其他三類公共危機事件相比，自然災害具有種類繁多、不可抗性、爆發頻繁、危害劇烈等特點。可以說，自古至今，自然災害無時不發生、無處不發生，人類既不能準確預測，也不能完全控制這種“天災”的發生和肆虐。與其他突發事件相比，自然災害在物質、精神等方面對人類造成了極大的破壞，成為經濟發展和社會穩定的重要瓶頸，也對地方政府的治理方式提出了更為嚴峻的挑戰。

當然，從動因上來講，自然災害本身并不構成推動地方政府變革的根本原因。也就是說，災害是引發地方政府治理方式變革的誘發因素，但不是促使這一變革實現的推動因素。在自然災害面前政府面臨的壓力主要來自社會對政府作為的期待和政府不能有效應對的矛盾：一方面，隨著經濟社會發展和民主政治的進步，公眾的價值觀念發生了很大的變化，人的自身安全、健康、尊嚴、權利等問題越來越受到重視。當生命財產遭遇侵害、生活環境動蕩不安時，公眾把抗擊災害、恢復重建的希望主要寄予政府，并且隨著社會的日益民主和透明，對政府作為的期待和對政府治理能力的期望值也不斷提高。政府不僅要能夠盡力保護公眾的生命財產安全，消除或削弱災害損失，緩減災民的心理壓力，使災后社會各系統盡快恢復正常狀態，而且還要能夠使公眾的參與權和知情權得到保障，使他們活得更有尊嚴。另一方面，與社會對政府職責和效能日益高漲的規定和要求相對應的，卻是地方政府不能有效地應對和管理。突發性災害事件發生后，即會通過信息技術和通訊手段等迅速傳播開來，在較短的時間內聚集人們大量的注意力。同時，由于自然災害都發生于地方，作為事件發生后的第一反應者，地方政府的行為也會迅速地暴露在聚光燈下：政府是否對災害事件迅速做出反應、是否及時發布災害信息、能否迅速組織力量實施救助和展開災后重建、能否合理解決災害暴露出的隱形問題，能否有效化解災害引發的社會矛盾等等，都為人們所關注。如果地方政府對于災害事件處理得當，決策及時有效，不僅能迅速化解危機，而且能在公眾面前樹立良好的權威，建立良好的信任關系，贏得公眾的支持。反之，如果地方政府不能有效地應對和管理，在盡可能短的時間內減少災害損失，恢復社會秩序，而是令公眾直接感受到政府效能的低下，那么政府的責任心和治理能力就會大打折扣，這必然會對政府的政治合法性和權威形象帶來嚴峻的挑戰。

從我國來看，新中國成立后，各級政府對抗災救災工作都十分重視，投入大量的人力物力財力進行救治，并在救災實踐中積累了行之有效的政府應急管理經驗，救災理念更加人性化，組織機構和工作機制不斷健全，救災物資裝備系統不斷完善。但是，在看到成績的同時，我們還必須認識到其治理方式還不能很好地適應自然災害發展的實際，具體來看：

1.政府多頭管理導致的協調不暢。與其他突發性事件相比，自然災害具有突發性、綜合性、跨行政區域等特點：災害瞬間爆發，人類社會不可能完全預先準備和避免；由于復雜的生態環境，一災爆發，往往引發一系列次生災害形成多災并發的災害群；自然災害是生態系統運行的自然過程，有其發生的區域和范圍，并不限于某一行政區域，有時甚至還會跨越國界。自然災害的這些特點對各級政府救災工作提出了挑戰，要求不同系統、不同部門、不同地區之間加強配合，增強災害應對中的協調性。目前，我國地方政府應急管理體制存在的主要問題是“部門分割，條塊分治，整合不夠，信息不暢，責任不明，主體單一”，[3]無法有效解決上下級之間特別是各職能部門之間的矛盾沖突。應急管理“重心偏上”，災害應對中基層政府過分依賴上級政府，導致上級政府部門疲于奔命，而下級政府卻顯得“無所事事”。另外，屬地為主原則、多部門管理、管理職責不甚清晰的情況，也在一定程度上增加了不同行政區域、不同部門之間相互協調相互合作的難度，甚至出現了相互扯皮、相互推諉的現象，大大降低了災害應對的效率。

2.政府的“單邊行動”和社會組織及個人主動參與不夠。按照傳統觀念，人們往往把關注的重點放在政府身上，認為提供公共服務是政府的義務，救災是政府的事情；就政府方面而言，包辦代替和包攬一切的習慣依然存在，而對發揮社會組織等方面的作用考慮得不夠。在西方發達國家，災害發生后，主要是由紅十字會擔當主要救助角色，同時注重發揮其他民間組織在救災中的重要作用。而在我國，一旦災情爆發，沖鋒在前的往往是各級政府和軍隊。這固然有其行動迅速、指揮統一、組織得力的一面，但當災害已成為一種常態化的頻發時，繼續以“單邊行動”的方式來應對災害，既不合時宜，也顯得力不從心。現代社會事務日益繁忙，政府無論如何都是精力有限、財力有限，不可能承擔災害應對中的所有責任，也承擔不起。災害治理不僅僅是各級政府的計劃和行動，同時它也是一項社會性活動。與其他公共危機事件相比，救災抗災活動的公益性特征更明顯一些，也更加適合社會組織和個人的支持和積極參與，而在這方面的政策支持和監督機制還較為匱乏。

3.信息披露和公開制度不夠健全。現代社會是一個信息社會，信息的傳播速度、渠道、范圍已今非昔比。先進的通訊手段尤其是互聯網的普及，大大便利了信息的傳播，某個地區一旦發生災害，轉瞬之間便會傳遍大江南北。當然，其中的信息魚目混雜，真假難辨。相比較而言，國家話語、政府話語在公眾心目中享有較高的權威性，絕大多數人更愿意按照政府發布的信息和解讀來對災害作出判斷。然而，“內外有別”的傳統思維使得災害事件發生后，一些地方政府對于信息發布總是持消極態度，認為救災是政府的事情，沒有必要對外通報，或者擔心引起社會不穩定，而采取捂蓋、遮掩的方式來控制信息的大范圍傳播。面對政府在信息披露方面的消極作為，公眾就會創造自己的話語空間，并建立自己的信任體系。信息的不確定性反而成為社會的不穩定因素，同時也會使地方政府陷入被動，這對政府的形象、合法性和治理能力構成重大威脅，也大大降低了災害應對的效率。

4. 部分地方政府官員和工作人員災害應對的責任心不強、觀念陳舊。在災害應對中，各級政府官員和工作人員往往起著舉足輕重的作用，他們的決策力、執行力在很大程度上決定著救災效果的好壞。絕大多數政府官員和工作人員本著為人民服務的宗旨，以人民公仆的心態投入到抗災救災的工作中去。但不可否認，也有部分地方政府官員和工作人員由于“官本位”觀念作祟，延續著政治思考和處置的習慣，以為所有公共突發事件均屬于政治問題，帶著所謂“為民做主”的有色眼鏡救災工作和災民，而對人民的生命價值和公民基本權利不夠尊重，這就使得救災工作缺乏人性化，使得救災效果大打折扣。

三、改革創新——災害救治中我國地方政府治理方式變革的策略

戴維·伊斯頓說：“我們可以把政治生活看作一個行為系統，它處于一個環境之中，本身受到這種環境的影響，又對這種環境產生反作用。”[4]自然災害可以視為是影響政府行為方式的重要環境變量，這里主要表現為災害應對中暴露出的地方政府治理能力的不足，從而促使政府在政策措施、管理體制等方面做出調整和改變，這一過程也就是地方政府治理方式變革的過程。政府治理方式就是政府治理的手段或方法，也就是政府“怎樣做”的問題。

作為一種政治行為，政府治理與政府管理具有一定的共通性，二者都是對社會公共事務的管理，都需要權威和權力，最終目的都是為了維護正常的社會秩序。但是，管理的主體是政府，客體是全體社會成員，管理過程是一個自上而下、對社會事務實行單一向度的管理；而治理的主體既可以是政府，也可以是非政府組織，甚至可以是公民個人，治理客體是社會公共事務，治理過程是一個上下互動、協調合作的管理過程。

前已述及，自然災害來勢兇猛，破壞性極強，波及面很廣，轉瞬間給社會造成強大的沖擊。因此，盡管政府在災害應對中發揮主導作用是其義不容辭的義務，但當災害已成為一種頻發狀態時，僅靠各級政府的“單一救災”顯然不可能，也不現實。相比較而言，救災的公益性特征更為突出一些。治理理論提倡政府與社會力量之間合作共治，形成一種共同協商解決問題的決策和執行機制。政府與社會互動合作不僅有助于更好地應對災害、化解危機，還能較好地保障公眾的知情權、參與權、監督權，同時可以在政府與社會之間建立良好的關系，增強政府的合法性基礎。

自然災害同其他任何事物一樣，具有雙重性，它既給人類社會帶來了難以名狀的災難和矛盾，也在客觀上為政府治理方式的變革提供了機遇和契機。正如恩格斯所說的：“沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的。”[5]從我國來看，針對災害應對中存在的問題，推動地方政府治理方式的變革，應主要從以下幾個方面著手：

1.完善政府組織機制，增強災害應對的協調性。治理理論既重視政府與社會組織之間的協調合作，更強調內部組織之間的協調性。無論治理的主體有多少，政府始終在其中起主導作用，政府內部的協調性是確保政府治理有效運行的重要前提。由前所述，我國政府在災害治理中還存在著政府多頭管理、協調不暢，不能適應救災應急的需要等問題。追根溯源，官僚體制是造成內部協調性和外部適應性困難的主要根源。在突發性災難面前，必須做到快速反應、果斷決策、協調作戰。官僚體制顯然很難適應這種需求，需要建立新的組織來承擔，有學者將這種用來完成“緊迫任務”的組織稱之為“任務型組織”。[6]當然任務型組織不是也不可能替代官僚制常規組織，它所做的主要工作是災害發生后的救災工作。許多學者提出建立專門應急管理機構以實現各個部門之間的協調配合，對此筆者不能茍同。提出建立專門應急職能部門確實找到了舊有官僚體制協調性不夠的癥結所在，但是，各種災害類型繁多，災情各異，具有很強的不可預測性，而指望某一個綜合性的部門來主導救災顯然不現實。況且，建立這樣的職能部門也只是增加了一個官僚制組織，它必然和已有的相關部門發生職能交叉、工作重復的問題，而且其內部組織之間的協調問題又會成為新的問題。因此，我們認為建立任務型組織可以更好地適應災害應對的需要：平時，由省級政府牽頭，設立議事性的協調機構來研究減災工作的方針、規劃、政策等，協調開展重大減災活動；災害發生后，組建相關的救災領導小組或指揮部，根據災情大小，由不同層級政府的領導親臨現場，通過其權威和權力協調、調動各方資源。我國政府在這些方面已經取得了很大的成效，我們應該總結經驗，進一步創設出適合國情又簡潔高效的災害應對機制。

2.構建政府與社會“多元主體”、“雙向互動”的合作機制。根據治理理論，公民參與是治理的題中應有之義，“中國政府治理的真諦和本質就是要讓全社會的公民包括各種公民組織來依法參與對國家事務、社會事務的管理，即政府與公民進行良好的合作。這是現代政府治理的最突出特點之一。”[7]而當前的情況仍然是政府獨大，其他各方的參與度還不夠深入和成熟。必須從根本上轉變救災工作只是各級政府的事情的傳統觀念，真正認識到災害應對是一個政府與社會“多元主體”、“雙向互動”的過程，從而形成政府管理與社會自治有效銜接和良性互動的多元主體合作機制。其中，政府是主導，主要以“重要的參與者”、議程設定者和促成公共問題解決方案的中間人的身份發揮作用。[8]同時進行廣泛的社會動員，促使各種社會組織尤其是專門從事救災活動的組織，如紅十字會、各種基金會、工作協會、行業協會等發揮政治參與的積極作用，地方政府要加大政策支持力度，為社會組織提供更多的活動空間，同時也要加強監管，以提高災害應對的效率，增強災害應對的實際效果。

3.及時準確地公開災害信息，提升政府輿論引導水平。治理是一個上下互動的過程，信息溝通和共享是協調合作的重要前提。災害發生后，作為最早親臨現場的權威機構，地方政府應將災情依法、及時、權威地向公眾公開，并形成動態的信息發布鏈，這可以使災民對災情了然于胸，有利于克服災民恐慌心理、穩定公眾情緒。向社會公開災情的嚴重程度及救災的重點，不僅有助于政府科學施救，也會促使社會組織及公眾迅速地、有針對性地參與到災害救助中來。而且，及時公開災情及救災進展情況，傳遞的是政府與人民“在一起”的信號，體現的是政府對社會的責任，展示的是“陽光政府”的形象，從而增強地方政府與社會的互信，形成救災合力。要做到及時準確公開信息，各級政府要建立統一的災情信息庫，構建完善的信息監測和處理系統；要制定規范化的信息發布制度，確保信息的時效性、準確性、權威性；不僅要將災情的真實情況公布于眾，還要對信息作出科學的解讀，對公眾進行相應的社會心理引導。

4.推進問責制，增強各級政府工作人員的服務意識。無論政府治理的硬件建設如何完善，其最終效果還與政府官員責任意識、服務意識、大局意識等緊密相關。“問責”強調官員權責對等。構建服務型政府是政府職能的重大轉變，決不能單純地理解為轉變干部作風、改善服務態度等。但不可否認的是，樹立為人民服務的理念始終是建設服務型政府的前提和基礎。災區人民雖然遭遇到了自然災害的侵襲，可能變得一無所有而需要救助，但其人格是平等的，仍然享有基本的人權。各級政府機關工作人員要始終牢記我們的政府是人民的政府，要始終保持人民公仆的本色，以人為本，全心全意為人民服務，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

參考文獻:

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