“道德人”還是“經濟人”:中國扶貧制度中的人性困惑

摘要：新中國成立以來，我國反貧困取得了輝煌的勝利，為世界反貧困作出了巨大貢獻。我國的扶貧制度設計主要是建立在“道德人”的人性假設基礎上的，從而導致了扶貧過程中的權力不受監督以及民主的缺失，進而降低了扶貧績效。在市場經濟的沖擊下，基于“道德人”的制度安排因扶貧實踐中出現的各種不端以及腐敗行為而失去解釋力，使得以“經濟人”的屬性來看待政府扶貧行為成為必要。當前，重要的工作是建立和完善扶貧績效評估制度、扶貧參與制度和扶貧權力約束制度，以進一步規范扶貧行動。

關鍵詞：道德人；經濟人；扶貧制度；扶貧行為；制度安排；扶貧績效評估制度；扶貧參與制度；扶貧權力約束制度

中圖分類號：F20；C913文獻標志碼：A文章編號：1674－813l(2011)02－0007－05

一、引言

扶貧是提升公共福利和公共利益的重要舉措，是政府職能的重要內容。但是，政府的實際行為往往偏離其職能內容。因此，不能因為扶貧職能的高度道德性，就簡單地判斷在扶貧過程中不可能出現違反道德的現象，更不能想當然地把承擔扶貧職能的個體預設為道德的化身。然而，在改革開放以前，我國的扶貧政策和扶貧活動幾乎完全是依據這種不科學和不現實的想象和假設而展開的，政策的制定者和執行者通常也以“道德人”的形象來履行其職能。改革開放之后，經過多年的探索和試驗，完全“道德人”的人性預設已經有所松動。如國家的扶貧方式已經從單純的“輸血”式扶貧轉變為以“造血”式扶貧為主。三項財政扶貧資金中，以工代賑資金和貼息貸款都屬于“造血”式，帶有無償性質的“輸血”式扶貧資金——財政資金也從無償救濟轉變為通過項目申請。但是，從“道德人”假設出發制定扶貧政策和開展扶貧活動在扶貧領域依然占據重要的地位。

在人性判斷上，“經濟人”與“道德人”是一對矛盾，統一于現實中的個體存在?！敖洕恕奔僭O本來是經濟學研究的邏輯起點，而公共選擇理論出現之后，運用“經濟人”假設來研究政治領域中的政府行為已屢見不鮮。雖然以謀求公共福利和公共利益最大化為己任的政府及其行為，能否以“經濟人”為邏輯起點來開展研究，尚存在很多爭論。但是，在扶貧領域存在的諸如挪用公款、貪污受賄等腐敗現象，在扶貧政策制定和執行過程中地方政府和中央政府的利益博弈、地方政府之間的利益博弈、地方政府與貧困戶和非貧困戶的利益博弈等現象都使得引入“經濟人”人性假設成為可能，也非常需要(許源源等，2010)。本文通過分析“道德人”人性假設在現階段扶貧領域中存在的問題，來論證引入“經濟人”假設的必要性，進而提出限制具有“經濟人”特征的政府行為的幾種制度安排。

二、扶貧制度：基于“道德人”假設的必然性和具體表現

亞當?斯密(《道德情操論》1998年中文版)指出：“無論人們會認為某人怎樣自私，這個人的天賦中總是明顯地存在著這樣一些本性，這些本性使他關心別人的命運，把別人的幸福看成是自己的事情，雖然他除了看到別人幸福而感到高興以外，一無所得”。這就是所謂的“道德人”。一般來說，“道德人”具有如下特征(吳育林等，2004)：第一，利他性。在面臨利益選擇時，道德人會有意識地回避個人的利益，而把集體利益放在第一位，或者優先考慮他人的利益。第二，社會性。道德人的行為一般是依據社會和集體的價值標準而發生，其行為的社會認同度較高。第三，社會價值性。道德人的價值觀是集體主義價值觀，他一切行為的指向是公共福利的增長和公共利益的最大滿足。

以“道德人”為邏輯起點是社會主義國家扶貧制度安排的必然選擇。從國家性質上來說，我國是人民民主專政的社會主義國家。全心全意為人民服務是其根本宗旨。政府公務人員是人民的公仆，毫不利己、專門利人是對他們的基本要求。“道德人”特征從任何一個個體進入公共部門之日起就一直伴隨著他。扶貧濟困是中華民族的傳統美德，也是社會主義國家實現共同富裕，從而體現社會主義優越性的重要依據。從經濟體制上來說，新中國成立以后實行的是計劃經濟體制。計劃經濟體制要求有集體主義的支撐，在極端情況下，它還排除任何的個人私利存在的可能性。簡言之，我國特有的政治、經濟制度以及傳統文化決定了扶貧制度必然是以“道德人”為基點的。以“道德人”為基點而存在的扶貧制度安排有如下表現：

其一，扶貧政策的制定和執行缺少民主性。“道德人”的人性假設會給扶貧政策的制定者和執行者一個心理暗示，即政策的接受者是不會質疑政策制定者和執行者的道德水平的。因為所有擁有政策制定和執行權力的主體都是具有較高道德水準的值得信任的公職人員，他們不會因為自己的私利而做出有損其“道德”標準的事。正是在這種“道德幻想”下，有權者也會自覺不自覺地有了“父母官”和“道德至上者”的情結。這樣，無論是政策的制定還是執行都可能不太會考慮接受者的感受。

其二，扶貧形式側重于“輸血”而非“造血”。現在，一般來說，扶貧方式有“產業選擇、市場培育、對口扶貧、援助、稅費減免、項目注入、低息貸款、以工代賑、基本設施、社會保障、提高能力素質、政策支持”等形式。每一種扶貧方式都離不開政府的主導。這些扶貧方式中，“對口扶貧、援助、稅費減免、社會保障”等是徹底的“輸血”形式，其他諸如“項目注入、低息貸款、基本設施、政策支持”等形式也存在部分的“輸血”功能。雖然現在這些“輸血”方式在某些地方已經不再占主導地位，但還是被很多扶貧工作者津津樂道，被許多貧困人口心悅誠服地接受。在“道德人”假設支配下，扶貧政策和扶貧活動往往被戴上“道德”的光環，似乎“產業選擇、以工代賑、提高能力素質”等“造血”形式就是“不道德”。在八七扶貧攻堅剛開始的幾年，某些貧困地區出現的“等、靠、要”現象就是證明。

其三，扶貧資金的使用缺少監督。現階段，我國政府的扶貧資金主要分為三種：財政資金、以工代賑資金和扶貧貸款。正如前所述，三種扶貧資金中，財政資金和扶貧貸款都帶有部分的無償性質，屬于“輸血”形式。扶貧資金的使用權歸屬于政府。在“道德人”的人性假設條件下，因為道德人本身的利他性和社會價值性，公共權力部門對于公共資源的使用和分配將會被認為是絕對公平和科學的。從而，就不會有人對扶貧資金的使用進行監督。被賦有“道德人”人性特征的公共權力者，也會把自己想象成真正的“道德人”，從而不接受別人的監督。

其四，扶貧方式以政府為主導，具有“經濟人”屬性的企業等市場組織參與機會較少。在市場領域，市場活動主體往往是依“經濟人”本性來開展活動的。具有“經濟人”屬性的企業等市場組織，追求利潤最大化是其存在的目的。如果它們承擔了扶貧職能或者參與了扶貧，除了不符合其“經濟人”本性外，還有可能被誤解為通過扶貧追求利潤。其結果是，一方面企業等組織的扶貧積極性不高；另一方面導致政府的扶貧壓力過大，扶貧績效不高。

三、扶貧領域中市場經濟對“道德人”觀念的沖擊：“經濟人”假設引入的必要性

在“道德人”的人性假設支撐之下，我國一直以來都是采取政府主導式扶貧的模式。這種模式取得了巨大的成功，但也有學者很早就尖銳地指出，“一系列局部調查顯示，目標明確的扶貧行動對于貧困發生率的下降幾乎沒有發生什么作用，扶貧的成就主要歸功于市場化改革及其帶的全面經濟增長”(康曉光，1995)。雖然還沒有足夠的數據準確說明市場化對我國扶貧成效的影響究竟有多大，但是，從我國扶貧開發的四個階段來看，扶貧效果的取得的確與市場化改革導致的經濟增長有密切關系。

從1978年以來，我國的扶貧開發可以劃分為四個階段：

第一階段是體制改革推動扶貧階段(1978—1985年)。其主要措施是1978年開始的農村經營制度改革，采取了農產品價格逐步放開、發展鄉鎮企業等多項措施，極大地激發了農民的勞動熱情，解放了農村生產力，提高了土地產出率。

第二階段是大規模開發式扶貧階段(1986—1993年)。為進一步加大扶貧力度，政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立專門扶貧工作機構，安排專項資金，制定專門的優惠政策，確定了開發式扶貧方針。自此，政府在全國范圍內開展了有計劃、有組織和大規模的開發式扶貧，我國的扶貧工作進入了一個新的歷史時期。

第三階段是扶貧攻堅階段(1994--2000年)。1994年公布的《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決農村貧困人口的溫飽問題。

第四個階段是脫貧致富階段(2001--2010年)。2001年出臺的《中國農村扶貧開發綱要》指出，要集中力量，加快貧困地區脫貧致富的進程，把我國扶貧開發事業推向一個新的階段。

從以上四個階段的主要提法來看，市場經濟對扶貧定位上“道德人”的影響表現在：首先是扶貧的每一個時段都與市場經濟在我國的發展相關。1978年是改革開放剛剛起步；1986年正是“第七個五年計劃”的開始，是“從管得過多、統得過死的僵化體制，開始轉向適應在公有制基礎上有計劃發展商品經濟要求的、充滿生機和活力的新體制”的關鍵時期；1994年是在“中國共產黨十四屆三中全會”制定了建立社會主義市場經濟體制的總體藍圖后，進一步深化改革的第一年；2001年是“十五規劃”的第一年。其次是具體的扶貧方式也在逐漸適應市場經濟的要求。比如：開發式扶貧占主導，改變了單純的救濟式扶貧；堅持政府主導、動員全社會參與等。固然有這些宏觀的因素，但是引入“經濟人”假設的最重要原因還是在于政府在扶貧過程中出現的種種違背“道德人”特質的現象：

1、地方政府的逐利行為

地方政府的逐利性在扶貧過程中屢見不鮮：

一是通過控制扶貧資金和扶貧項目設租?，F在的扶貧資金一般是通過項目形式發放的，項目的審批權控制在政府手中。部分政府官員和政府部門在逐利思想的影響下，把用于公共服務和公共福利的資金變成了謀私的資本?！皟H以廣西為例，2004年1月至2005年2月，廣西檢察機關共立案偵查貪污、挪用和私分救災款、扶貧款和移民安置款等職務犯罪案件48件，涉案人員56人，占廣西檢察機關反貪系統立案總數的4％，涉案金額達1100多萬元”(常穎，2005)。

二是通過制定有利于實現其政績的扶貧政策來攫取政治資本。在壓力型政府體制之下，政府為尋求政績，往往做出一些“短平快”的政績工程，有些地方甚至選擇一些非扶貧對象的村給檢查者造成感觀上的錯覺，如在主要干道兩邊修建實際可能并不存在的扶貧基地等。

三是通過濫用或者虛報扶貧資金來為個人或部門謀取私利。挪用扶貧款、貪污扶貧款等就是證明。

2、利益主體之間的博弈

扶貧需要有合作，也只有合作才有可能實現扶貧目標。但是，在實際的扶貧過程中，有著不同利益需求的主體之間卻存在著嚴重的不當博弈。主要體現在：

首先是中央政府與地方政府之間的博弈。中央政府與地方政府，特別是與縣一級政府，在理解扶貧目標上有明顯的差別。中央政府的目標是減少貧困人口，維護社會公平與穩定，而縣一級則往往把縣級財政收入最大化作為追求目標(張保民，1998)。

其次是地方政府之間的利益博弈。地方政府之間的利益博弈除了貧困地區的地方政府之間為爭取或爭取更多的扶貧款和扶貧項目而展開競爭外，還包括貧困地區的地方政府與非貧困地區的地方政府之間的資源競爭。再次是參與扶貧的各部門之間的博弈。參與扶貧的各個部門中，既有專門的扶貧部門，也有中央要求的對口扶貧部門。因部門利益的存在使政府反貧困行動難以協調，可能出現削弱甚至抵消工作成果的情況(廖富州，2004)。

最后是地方政府與農民及企業的博弈。政府在扶持公司的同時，往往過多地介入企業的微觀管理，甚至直接參與經營，而當政府目標與企業目標出現矛盾時，往往是犧牲一定的社會效益，以達到和企業的妥協(盧淑華，1999)。存在利益博弈并不奇怪，但是因為利益博弈而損害扶貧績效則不能說正確。利用扶貧謀取個人利益或者部門利益則更不能容忍。

3、扶貧目標瞄準對象出現嚴重偏差

其一，不了解貧困人口的真正需要。政府的資金往往投入到能夠帶來重大(或較好)經濟效益的產業上，卻忽視了農村最需要解決的農業項目。這樣做既可能缺乏嚴密的論證，又可能造成重復建設等系列問題。

其二，扶貧目標瞄準對象出現偏差是不可避免的，但是，在當前我國，扶貧瞄準對象出現偏差很多情況下都是非規范操作的。比如，有錢的農戶為了得到扶貧項目和扶貧貸款，通過尋租行為可以得到，沒有經濟和政治資源的農戶則不可能得到或者說很少得到；而政府也在有意地扶持那些能夠在短時間內利用扶貧款迅速改善生產和生活狀況的農戶。雙方一拍即合，腐敗也就此產生。國家統計局農村社會經濟調查總隊的扶貧監測報告顯示：2007年，“貧困戶中只有19.5％的農戶得到項目，低收入戶中只有20％的農戶得到項目，分別比其他農戶低1.3和0.8個百分點；貧困戶中得到扶貧資金的農戶占15.8％，低收入戶中得到扶貧資金的農戶占16，5％，分別比其他農戶低1.3和0.6個百分點；在參加項目的農戶中，貧困戶的戶均資金691元，低收入戶為880元，其他農戶為978元?？梢?，無論是戶均資金額還是參加項目機會，其他農戶都高于貧困和低收入戶，貧困及低收入農戶沒有在分配扶貧資金時得到優先照顧”(國家統計局農村社會經濟調查總隊，2009)。

通過以上分析可以看出，政府存在著違背“道德人”本性的事實，而體現出“經濟人”的特性。公共選擇學派認為，所謂“經濟人”是指理性的利益最大化者。它有幾個方面的特征：一是自利性?！敖洕恕钡囊磺行袨槎家宰非笞陨淼睦孀畲蠡?/p>

為目標。這里的利益既包括經濟利益，也包括政治利益等一切利益。二是有限理性?！敖洕恕弊非罄嬉艿剿幍沫h境和自身條件的影響，故而是在有限范圍內的利益最滿意，不是絕對的最大化。三是范圍廣泛?！敖洕恕辈粌H僅指人，還包括擁有權力的組織，政府正是其中之一。至此可知，政府的上述表現充分體現了“經濟人”的特征，因而從“經濟人”視角研究政府扶貧行為就成為必然，也必需要做的工作。

四、通過制度安排限制具有“經濟人”特征的政府的扶貧行為

通過制度安排消除政府“經濟人”特性的負面影響是公共選擇理論的重要內容。就扶貧領域來說，有必要建立或者完善以下幾種制度：

1、扶貧績效評估制度

扶貧績效評估的目的是要科學和客觀地反映出扶貧項目的實施情況，進而做出保持或調整扶貧政策和扶貧制度的決策，有效的績效評估是扶貧事業持續健康發展的重要保障。扶貧績效評估制度首先要確定扶貧績效評估主體及其組織架構。扶貧績效的高低既受制于政策制定和執行的水準、政策實施中的環境因素，也取決于政策制定和執行者的道德境界。而對扶貧績效最有發言權的是政策針對對象，評估主體相應的應該從這些方面產生。具體來說，應該是政府財政(金融)部門、統計部門和扶貧部門及其他相關部門組成一個官方的評估組織，社會組織(包括國內和國外的社會組織)和學術研究團體(或個人)組織一個評估組織，貧困農民組織一個評估組織；然后三個組織合并，以后兩個評估組織為中心來開展評估工作。這樣既可以避免政府部門評估的形式主義，又可以有效調動全社會參與評估的積極性，獲得真實的資料和數據。不同的組織進行績效評估，其方式和標準就可能不同。通過以上的主體及組織架構的確定，可以有效減少壓力型體制之下地方政府追求單一的經濟增長目標，進而更科學地確定評估方式和評估指標。一般來說，扶貧績效評估要做到科學和客觀的第一步是要合理選擇評估對象和評估范圍，第二步是利用各種方式收集真實的資料和數據，第三步是對資料和數據進行理性的分析和整理，第四步是公開經過科學分析和論證的結論。評估的客觀和科學還取決于指標的確定是否合理。因為各個地區貧困的程度和造成貧困的原因不同，扶貧政策也有不同的運用方法，產生的效果也不盡相同，所以對于評估主體來說，指標是否具有針對性是他們必須認真思考的問題。確定了評估主體和評估方式及指標后，還必須要求評估主體嚴格按照既定方針開展評估，對評估的監督由此產生，而監督評估離不開扶貧參與制度與權力約束制度。

2、扶貧參與制度

雖然《中國農村扶貧綱要》等文件都把“動員和組織社會各界參與扶貧”作為扶貧開發的重要內容，但是我國扶貧參與的范圍主要還是局限于政府內部的參與。社會組織(包括營利性組織)尤其是貧困農戶缺少參與的機會和參與的激勵。建立完善的扶貧參與制度應該從提供參與的機會和激勵開始。參與扶貧是社會的責任也是社會的權利，但要獲得這種機會并產生激勵還必須做到幾件事情：一是公開扶貧工作的各個環節，使社會組織和貧困農戶熟悉參與扶貧的信息。二是宣傳扶貧的目的和意義，強調社會組織和貧困農戶參與的重要性。三是政府權力部門在制定和落實扶貧政策時積極與社會組織和貧困農戶溝通和協商，主動要求它們參與。四是為社會組織和貧困農戶參與扶貧提供制度保障，使它們能夠全心投入。五是給予參與者必要的物質和精神激勵?？傊?，可以把扶貧參與者看作一個“經濟人”角色，通過為它們提供機會和激勵來滿足其必要的利益追求。當然，扶貧參與制度的建立，更主要的是要通過擴大參與范圍，尤其是增加社會組織和貧困農戶參與的數量和程度，來約束公共權力部門的扶貧行為，規范扶貧政策。

3、扶貧權力約束制度

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。掌握了扶貧資金和扶貧政策的政府扶貧部門，也會出現腐敗行為，呈現出“經濟人”的特性。要避免和減少腐敗現象的產生，必須構建規范權力正當運行的制度。一是扶貧資金的管理和監督制度。我國有專門的《國家扶貧資金管理辦法》，現在要做的是落實。首先是落實扶貧資金的發放對象，使真正的貧困人口和貧困地區得到扶貧資金；其次是落實扶貧資金的使用，讓扶貧資金真正用于農業、農村和農民身上；再次是落實扶貧資金的監督，對每一筆扶貧資金都要進行嚴格的審計；最后是落實扶貧資金的管理，使其發揮應有的作用。二是扶貧部門和貧困地區政府的考核制度。考核是指揮棒，它的指向不同，政府部門的努力方向就不同。對貧困地區政府和扶貧部門的考核應該從單純的經濟發展水平轉向可持續的發展環境和發展能力方面。通過這種做法，使官員和部門的行為從追求經濟效益轉向追求社會效益。

參考文獻：

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(編輯：夏冬；校對：朱德東)