加快推進民族地區城鄉公共服務一體化

張瑾燕，德 央，商景博

（大連民族學院:a學報編輯部b文法學院，遼寧 大連 116605）

加快推進民族地區城鄉公共服務一體化

張瑾燕a，德 央b，商景博b

（大連民族學院:a學報編輯部b文法學院，遼寧 大連 116605）

由于城鄉和區域發展不平衡所造成的深層次矛盾突出，民族地區在公共服務領域和其他地區還存在明顯的差距。加快推進民族地區城鄉公共服務一體化進程，其基本途徑是統籌城鄉發展，在加快轉變經濟發展方式中促進城鄉一體化，以保障和改善民生為重點，以完善的制度安排和政策體系為保障，加大中央財政在教育、醫療衛生、社會保障、公共基礎設施等方面對民族地區的扶持力度，創新社會管理，逐步形成覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系。

城鄉一體化；民族地區；公共服務

一、城鄉公共服務一體化對民族地區經濟社會發展的意義

探討如何加快民族地區城鄉公共服務一體化進程及其意義，首先應對城鄉一體化和公共服務的概念作出界定。

城鄉一體化發展，是指把城市和鄉村的發展統一考慮、統一安排、統籌協調、和諧發展，也就是通過城鄉互動、城鄉互補、城鄉互惠、城鄉互利、城鄉滲透、城鄉對接來實現城鄉協調發展［1］。中國關于城鄉一體化發展的思路經歷了如下演進過程:中共十六大提出了統籌城鄉經濟社會發展的戰略決策，十六屆三中全會將統籌城鄉經濟社會發展概括為科學發展觀的五個統籌之一；中共十七大首次提出了推進城鄉經濟社會發展一體化的新思路，十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對城鄉一體化發展理念進行了全面系統的闡釋，提出要加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局；十七屆五中全會則提出了覆蓋城鄉居民基本公共服務體系逐步完善的新目標，明確要按照推進城鄉經濟社會發展一體化的要求，加強農村基礎設施建設和提高公共服務水平。

公共服務是指由政府作為責任主體為社會成員生存與發展所提供的基本公共產品和公共服務，主要包括義務教育、醫療衛生、社會保障、就業收入、居住條件、生存環境、公共基礎設施等涉及城鄉居民切身利益的服務領域。這種服務的理性狀態就是基本公共服務均等化，其內涵是全體公民享有機會均等的基本公共服務，受益大體相等，實質就是政府在社會事業發展方面對民生的保障和改善。公共服務是縮小城鄉差距的關鍵性因素，但由于中國長期以來形成的城鄉二元結構尚未破除，因此，要推進基本公共服務均等化，必須首先加快城鄉公共服務的一體化進程。

改革開放以來，中國經濟社會發展成就矚目，但發展不平衡的現象也日漸凸顯，面臨的最大問題就是城鄉二元結構造成的深層次矛盾突出，特別是在社會轉型期經濟高速增長的同時，城鄉發展差距、區域發展差距和居民收入差距持續擴大，不同社會群體享受的基本公共服務嚴重失衡。而中國少數民族地區則面臨著城鄉發展不平衡和區域發展不平衡的雙重困境，在關乎民生根本的公共服務領域和全國的差距進一步拉大，這已成為影響社會和諧穩定的重要因素。目前中國城市化比例已達到45%以上，民族地區的城市化水平不僅低于這一比例，而且城鄉二元結構更為典型，實現城鄉公共服務一體化需要一個漸進的過程。因此，要統籌民族地區城鄉一體化發展，必須縮小城鄉、區域和不同群體的公共服務差距，加快推進以改善民生為重點的社會建設，逐步形成比較完善的覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系。只有改變民族地區經濟與社會發展的不平衡狀態，加快推進城鄉公共服務一體化進程，才能促進區域經濟社會協調發展，保障和改善民生，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，進而實現國家的長治久安。

二、民族地區城鄉公共服務存在的差異及其動因

1．公共服務的區域差異和城鄉差異

現階段中國的主要社會矛盾多集中在民生領域，如貧富差距過大、就業難、社會保障滯后以及“買不起房、看不起病、上不起學”等問題，在民族地區表現得尤為突出。雖然國家在不斷探索縮小城鄉、區域和不同群體間公共服務差距的有效途徑，但重點和難點不在東部而是在西部，不在城市而是在農村，尤其是西部民族地區的農村牧區。據統計，全國有52個少數民族分布在西部地區，占少數民族人口總數的80%以上，其中絕大部分又生活在農村牧區。從民族地區的公共服務水平和民生狀況來考察，一方面與全國平均水平存在較大的差距，另一方面在民族地區城鄉之間也存在明顯的差異，主要體現在以下幾方面。

一是農民收入的區域差距持續拉大。人均收入水平是反映區域貧富差距、城鄉差距、居民就業狀況和政府公共服務能力的晴雨表。改革開放30多年來，全國居民收入都有了大幅度增長，但不同地區間收入差距仍在拉大。2009年中國東部地區年人均收入為38 587元，西部地區為18 090元，差距達2萬余元。從省際差別來看，最高的上海市年人均收入為76 976元，最低的貴州省為9 187元，兩地相差67 789元。目前全國4 007萬貧困人口中，中西部地區所占比重高達94．1%［2］。另據國家統計局貧困監測數據，2001年至2009年，民族八省區貧困人口比例從34%增加到40．4%，其中貴州、云南、甘肅從29%增加到41%，因發展不平衡導致的連片特困地區問題就愈加突出。再以農民收入的區域比較為例，可看出民族地區與發達地區的差距，見表1。

表1 北京、上海與民族地區農民人均純收入比較單位:人民幣元

根據以上數據，2005年，上海的農民人均純收入分別是內蒙古的2．76倍、廣西的3．31倍、貴州的4．39 倍、云南的4．04 倍、西藏的3．97 倍、青海的3．83 倍、寧夏的3．28 倍、新疆的3．32 倍。

到2009年，上海農民人均純收入分別是內蒙古的2．53 倍、廣西的3．13 倍、貴州的4．15 倍、云南的3．70 倍、西藏的3．53 倍、青海的3．73 倍、寧夏的3．08 倍、新疆的3．21 倍。

雖然從2005年至2009年，上海、北京與民族八省區農民人均純收入之比沒有太大變化，然而絕對數卻進一步拉大。例如2005北京與新疆農民人均純收入的差距是4 864．11元，至2009年這一差距擴大到7 785．49元。

二是民族地區城鄉之間居民收入差距明顯。2009年西部各省區市城鄉居民收入的比較見表2。

表2 2009年西部地區城鄉居民收入比較單位:人民幣元

依據上表，西部省區市城鄉居民人均收入全部低于全國平均水平。從2009年人均收入的城鄉比較來看，全國城鎮居民人均可支配收入是農民人均純收入的3．33倍；內蒙古、廣西、寧夏、新疆、西藏、云南、貴州、青海8個民族省區城鎮居民人均可支配收入分別是農民人均純收入的3．21倍、3．88 倍、3．46 倍、3．06 倍、3．83 倍、4．28 倍、4．28倍和3．79倍。除內蒙古和新疆外，其他民族省區城鄉居民的收入差距比例均高于全國平均水平，由此可見西部民族地區的城鄉發展差距也大于全國其他地區。

三是民族地區教育發展與各族群眾的需求還有很大差距。民族地區農村牧區教育仍然是最薄弱的環節，城鄉之間、區域之間教育發展不協調，農村義務教育辦學條件差，相當一部分地區學校的校舍、教學設施、儀器設備均達不到國家規定的基本標準，農村教師的整體素質和教學質量亟待提高。民族地區教育經費投入總量偏低、教育經費來源渠道狹窄、生均教育事業費低于其他地區的平均水平。如2008年，5個少數民族自治區教育經費投入總數僅占全國的6．68%（數據來源于中國民族統計年鑒（2009））。民族地區高等教育資源配置不盡合理，少數民族接受優質高等教育的機會低于全國平均水平，如1979年到2007年，全國高校中少數民族在校生占全國在校生總數的比例由3．7%上升到7．4%，但一直低于少數民族人口占全國人口8．4%的比例［3］。

四是各族群眾看病難、看病貴的問題突出。主要表現在民族地區公共衛生服務體系不完善，疾病預防控制、健康教育等專業公共衛生服務網絡欠缺，城鄉、區域和不同人群之間的醫療衛生服務差距擴大，農村牧區公共衛生服務和城市社區公共衛生服務發展滯后。以同處華南的廣東省和廣西壯族自治區為例:2009年廣東省每萬人擁有醫院、衛生院床位26張，每萬人擁有衛生技術人員43人；而同年廣西每萬人擁有醫院和鄉鎮衛生院床位24張，每萬人擁有衛生技術人員33．3人（數據來源:根據2009年廣東、廣西國民經濟和社會發展統計公報相關數據的比較）。同時，醫藥費用快速上漲、社會醫療保險發展緩慢、農村新型合作醫療保障水平較低、醫療衛生的公益性質淡化等問題，也突出體現在西部民族地區。此外，在社會保障、就業、住房條件、生存環境、公共基礎設施等領域，西部民族地區與東部發達地區之間、民族地區城鄉之間均存在不小的差距。

2．民族地區城鄉公共服務發展滯后的原因

首先，民族地區經濟發展方式粗放，地方政府提供公共服務的財力和能力有限。由于經濟發展基礎差，民族地區政府提供公共產品和公共服務的能力不足，城鄉、區域和不同群體享有的公共服務差異明顯。特別是民族地區“三農”問題更為突出，貧困人口占全國半數以上，民生幸福指數低，這已成為民族地區農村改革發展面臨的階段性特征和城鄉一體化發展亟需解決的問題。在公共服務體系建設方面，長期以來民族地區城鎮公共基礎設施由國家或地方財政承擔，而農村公共基礎設施則主要由農民自己承擔。中央政府對地方政府的稅收返還依然是主要的公共資源配置方式，對民族地區的一般性轉移支付比例較低。這種配置方式意味著經濟總量越大、增長速度越快的地區稅收返還越多，地區間公共服務差距不是縮小了而是擴大了。近年來，國家通過實施西部開發、東北振興等戰略以及專項支持，在一定程度上提升了經濟落后地區的基本公共服務能力，但短期內還難以熨平不同區域間基本公共服務的財力差距［4］。民族自治地方財力的嚴重匱乏，成為當地基礎教育、醫療衛生、社會保障等事業發展滯后和公共服務供需失調的主要因素。因此，把更多財政資金投向公共服務領域，加大公共財政投入農村牧區基礎設施建設的力度，增加農村公共產品的有效供給，已成為推進民族地區城鄉公共服務一體化的迫切需要。

其次，民族地區社會事業發展滯后，社會保障體系亟待完善。中國城鄉發展的差距，源于公共財政對農村基礎設施投入的不足，源于農村社會事業發展的滯后，源于實施多年的戶口“歧視”政策。城鄉一體化，就是要解決城鄉入口、技術、資金、資源等要素的公平互補，特別是要對農村社會事業、農民社會保障予以“還債”［5］。由于長期以來公共服務資源配置的不均衡，從而導致了城鄉之間義務教育、醫療衛生、社會保障等方面的巨大差異。近年來中國建立了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的社會保障制度。然而由于歷史、發展基礎和體制機制等多種因素，民族地區城鄉的社會保障事業發展一直比較遲緩，社會保險、社會救助、社會福利事業基礎差，基本養老、基本醫療、最低生活保障制度起點低，尤其是農村牧區的社會保障體系亟待完善。

其三，從根本上來說，民族地區城鄉公共服務領域存在的問題，是其經濟社會發展水平及其階段性特征的集中反映，少數民族和民族地區迫切要求加快經濟文化發展和自身發展能力不足的矛盾依然是制約其公共服務水平的主要矛盾。如果單純依靠民族地區各級政府推進本地區基本公共服務均等化和城鄉公共服務一體化，可能還需要一個漫長的過程。經過新中國成立60多年特別是改革開放30多年來的建設和發展，國家經濟實力和綜合國力顯著增強，這為依靠整個國家的力量推進區域經濟社會協調發展和縮小地區、城鄉的公共服務差距打下了堅實基礎，也為加快民族地區城鄉公共服務一體化進程提供了重要保障。

三、推進民族地區城鄉公共服務一體化的基本途徑

1．在加快轉變經濟發展方式中推進城鄉公共服務一體化

加快推進城鄉公共服務的一體化進程，是縮小東西部發展差距和民族地區城鄉差距的雙向推進戰略。中共十七屆五中全會明確提出，要以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，完善保障和改善民生的制度安排，把促進就業放在經濟社會發展優先位置，加快發展各項社會事業，推進基本公共服務均等化，加大收入分配調節力度，堅定不移走共同富裕道路，使發展成果惠及全體人民［6］。推進民族地區城鄉公共服務一體化，首先要加快民族地區工業化、城鎮化和農業現代化進程，以加快城鎮化為依托，調整優化城鄉和區域結構，以工業化推動城鎮化，用城鎮化帶動農牧業現代化，用農牧業現代化有效解決工業化和城鎮化進程中帶來的一系列問題，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。其次要把解決好農業、農村、農民問題作為重中之重，堅持統籌城鄉發展，加大強農惠農力度，夯實農業農村發展基礎，提高農牧業現代化水平和農牧民生活水平。其三要加強農村基礎設施建設和公共服務，按照推進城鄉經濟社會發展一體化的要求，搞好社會主義新農村建設規劃，加快改善農村牧區生產生活條件，進一步提高農村牧區義務教育質量和均衡發展，加強農村三級醫療衛生服務網絡建設，完善農村牧區社會保障體系，推進開發式扶貧，逐步提高扶貧標準，加快解決民族地區集中連片特殊困難地區的貧困問題。

2．建立覆蓋民族地區城鄉居民的基本公共服務體系

加快民族地區城鄉公共服務一體化進程，就是要著力破除制約經濟社會發展的城鄉和地區二元結構，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府的保障能力。要通過加快民族地區城鄉公共服務一體化推進民生改善和社會建設，以改善民生和社會事業發展促進城鄉公共服務一體化。民族地區只有大力發展教育、科技、文化、衛生、體育等社會事業，努力擴大就業，完善社會保障體系，有效提高居民的收入水平，才能為實現城鄉公共服務一體化創造必要的條件；只有加快建立覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系，才能真正實現城鄉公共服務的一體化。

一要合理配置民族地區城鄉教育、衛生、社會保障和金融等公共資源。在民族地區應優先發展農村牧區教育事業，構建多層次的民族教育體系，加強基礎教育、中等教育，大力發展職業技術教育，提高高等教育質量；加強公共衛生服務體系建設，鞏固和發展新型農村合作醫療制度，把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供；大幅度提高農村牧區社會保障水平，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋，完善實施城鎮職工和居民養老保險制度，實現農村牧區最低生活保障制度和扶貧開發政策的有效銜接。要采取分類指導的原則，對環境惡劣、交通不便、偏遠山區、高寒地區的各族群眾和人口較少民族采取特殊的扶持政策。

二要廣泛促進就業，合理調整收入分配關系。在民族地區大力發展勞動密集型產業和服務業，多渠道開發就業崗位，健全統一規范靈活的人力資源市場，為勞動者提供優質高效的就業服務，并把解決高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員就業問題作為重點。逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，創造條件增加各族群眾的財產性收入，加強稅收對收入分配的調節作用，努力扭轉城鄉、區域、行業和社會成員之間收入差距擴大的趨勢。

三要統籌民族地區城鄉規劃、產業聚集、生態涵養和基礎設施建設，促進公共資源在城鄉之間均衡配置，把縣域作為統籌城鄉發展、聯動推進新型城市化和新農村建設的主攻方向，形成城鄉統一的公共服務體系。在新農村建設中應擴大公共財政覆蓋民族地區農村牧區范圍，發展農村牧區公共事業，使廣大農牧民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。

3．完善民族地區城鄉公共服務一體化的制度安排和政策體系

應加快建立推進民族地區城鄉公共服務一體化的制度創新機制、財政投入機制和政策保障機制，制定并實施符合少數民族和民族地區實際的方針政策。

一是堅持公共資源向民族地區和農村牧區傾斜的原則，實行國家重點扶持的特殊政策。要解決民族地區和發達地區以及在城鄉與不同群體之間公共服務差距過大的問題，必須把黨和國家的民族政策、惠農政策和城鄉一體化發展政策緊密結合起來，進一步加大中央政府對民族地區城鄉發展的扶持力度。重點是加強中央財政對民族地區的轉移支付，提高一般性轉移支付比例，增加城鄉公共服務專項轉移支付。同時應完善對口支援方式，實行東部發達省市對民族自治地方縣鄉的橫向轉移支付，為加快推進民族地區城鄉公共服務一體化提供財政保障。

二是堅持統籌城鄉發展的原則，實行工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，建立健全民族地區以工促農、以城帶鄉的長效機制。要把加快民族地區工業化、城鎮化、農業現代化和城鄉公共服務一體化結合起來，推進形成主體功能區布局，發揮好大中城市對農村牧區的輻射帶動作用，促進大中小城市和小城鎮協調發展。民族地區應不斷增加縣域公共財政實力，形成城鎮化和新農村建設的互促共進機制，為建立城鄉統一的公共服務體系提供良好的制度與政策環境。

三是強化政府在公共產品供給中的主導地位和服務功能，加快建設服務型政府。要進一步完善民族地區公共財政體制和公共服務供給體制，全面提高財政保障農村牧區公共事業水平。同時要建立健全基本公共服務法律法規體系、干部政績考核體系和公共服務績效評價體系。

四是以保障和改善民生為重點，加強和創新民族地區社會管理。社會管理創新首先需要加強社會建設。只有完善保障和改善民生的制度安排，大力發展各項社會事業，加快推進城鄉公共服務一體化，才能保障社會公平正義，妥善協調和處理各方面利益關系，為從源頭上化解各類社會矛盾奠定基礎。在城鄉一體化進程中，民族地區還面臨著正確處理民族宗教關系、維護社會和諧穩定以及進一步加強流動人口和特殊人群管理與服務的新形勢。因此，政府應當改變傳統的社會管理模式，推進包括戶籍制度改革在內的社會管理模式創新，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制，通過以人為本的社會治理方式來滿足各族人民對美好生活的新期待。

［1］尹煥三．“城鄉一體化”發展的政策取向與路徑選擇［J］．東方論壇，2010（3）:106 －111．

［2］攜手同行 共建共享——怎樣看我國發展不平衡［EB－OL］．［2010 － 07 － 02］．http://news．cntv．cn/special/qgzmk/20100907/102667_4．shtm l．

［3］國家民族事務委員會經濟發展司，國家統計局國民經濟綜合統計司．中國民族統計年鑒（2009）［M］．民族出版社，2010（6）:636．

［4］高尚全．完善公共服務體系 建設服務型政府［N］．人民日報，2008－05－07（7）．

［5］張永誼．切莫誤讀“城鄉一體化”［J］．中國發展觀察，2010（9）:4．

［6］中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議［N］．人民日報，2010－10－28（1）．

（責任編輯 董邦國）

Speeding up the Integration of Urban and Rural Public Services in Minority Areas

ZHANG Jin －yan，DE Yang，SHANG Jing－bo
（a．Editorial Office，b．College of Liberal Arts，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China）

Problems arising from the disparate development of urban and rural areas are critical and obvious gaps in public services still exist between minority areas and other areas．A fundamental way to speed up the integration of urban and rural public services in minority areas is to make an overall plan for the development of urban and rural areas，promote the integration of urban and rural areas in the process of accelerating the transformation of economic development modes，give priority to the safeguard and improvement of people’s lives，ensure the perfection of system and policy，further the support in education，medical and public health，social security，public infrastructure and others from the central finance，innovate social arrangement and gradually establish the basic public service system which can cover both urban and rural residents．

the integration of urban and rural areas；minority areas；public service

c95 < class="emphasis_bold">文獻標志碼:A

A

1009－315X（2011）02－0129－06

2010－11－16

國家民委民族問題研究項目（2010－GM－003）。

張瑾燕（1956－），女，河北石家莊人，高級編輯，主要從事民族問題理論、經濟學、新聞理論與實踐研究。