水利要發展 資金是關鍵——“十一五”時期山西省水利資金投入淺析

王更生

（山西省會計學會水利系統分會，山西 太原 030002）

“十一五”時期是山西省水利發展史上極不平凡的五年。五年中，在省委、省政府的堅強領導下，山西省水利廳深入貫徹科學發展觀，全面實施興水戰略，水利投資力度不斷加大，規模強勁擴張，效益明顯提高，投融資體制改革實現突破性進展，為興水戰略的實施、水利事業的持續發展提供了有力支撐。

1 水利投資實現歷史性突破

“十一五”時期，隨著國家擴內需保增長政策的刺激和山西省興水戰略的實施，水利部門抓住機遇，積極爭取、深化改革、創新機制，迅速實現了水利投資的歷史性突破。

1.1 規模擴大、力度加強

據初步統計，“十一五”時期水利投資實現連年持續增長，由2006年的15.64億元，上升到2010年的58.24億元，5年連上五個臺階（圖1）。

圖1 “十一五”時期山西省水利投資情況統計圖

省以上水利總投資達到183.73億元，是1949—1996年40年投資43.49億元的4.22倍；是1991—2000年10年投資58.66億元的3.16倍；是2001—2005年（“十五”期間）投資47.67億元的3.85倍，占到新中國成立61年以來省級以上總投資332.95億元的55.18%（圖2），5年中年平均投資力度為36.75億元，年平均增速40.94%，是“十五”時期年平均增速的4.87倍。比同期全省GDP平均增速11.2%高出29.74%；比同期全省財政總收入平均增速22.88%高出18.06%（圖3）。

圖2 新中國成立以來山西省水利投資情況增長圖

圖3 “十一五”時期水利投資與其他指標增長對比圖

1.2 主體轉換，來源多元

“十一五”時期，山西省水利投資中中央和省級投資繼續發揮主導作用，其中中央財政投資61.13億元，占到全部投資的33.27%，省級投資122.6億元，占到全部投資的66.73%。雖然中央投資比“十五”時期的26.88億元增加36.24億元，增長了1.27倍，但在全部投資中所占的比重由“十一五”時期的56.42%下降為33.27%，而省級投資所占比例由“十五”時期的43.58%上升到66.73%，改變了過去中央投資占大頭的狀況，山西省水利自主投資能力明顯增強（圖4）。

圖4 “十五”、“十一五”期間中央與省級水利投資比例增減情況對比圖

在省級投資中，省財政投資所占比例比“十五”時期下降20.97%；省發改委投資上升了1.59%，貸款融資上升了19.4%，省級水利投資結構也發生了較大變化。另外，和“十五”時期相比較，水資源費、水資源補償費、水利建設基金和其他行政事業性收費分別增長11.59%，1.19%，23.72%和0.87%，總額達到21.98億元，占到同期省財政投資的37.37%；其他用于水利建設的土地治理、扶貧開發、農村飲水安全等省財政專項資金達到21.86億元，占到同期財政投資的37.18%，水利投資來源實現多元化。倍受關注的水利投融資體制改革“十一五”時期也取得突破性進展，2009年新成立的山西水務投資集團，成績斐然，已取得銀行授信68億元，累計貸款27.67億元，為張峰水庫、坪上應急引水、禹門口東擴、唐河水電站等19項應急水源工程提供投融資服務26.24億元，保證了應急水源工程建設的順利進行，起到了重要的作用。

1.3 保證重點，全面增長

“十一五”期間，水利資金重點投向了山西省興水戰略的應急水源工程建設、農田水利灌溉、水土保持淤地壩、農村飲水安全、城鄉節水和水源地保護等六大工程，投資達到127.3億元，占到全部投資的69.29%，為興水戰略的順利實施并取得決定勝利提供了強有力的保證。在集中資金保證重點工程投入的同時，還加強和兼顧了汾河生態修復與保護、病險水庫除險加固、中小河流治理、小型水利重點縣建設、水庫與河道治理、首都水資源保護生態建設以及防汛抗旱、水文水資源、水電、水產等項目的投入，總計達到42.04億元，占到全部投資的22.88%，此外還投入14.39億元，占到全部投資的7.83%，用于行業的基礎設施能力建設等其他項目。水利投資呈現突出重點、統籌兼顧、全面增長的局面（圖5）。

圖5 “十一五”時期水利資金投向圖

2 水利投資成效顯著

“十一五”時期是山西省水利史上投資規模最大，建設速度最快、成效最明顯、人民群眾直接受益最多的時期。水利投資大幅度增加為水利事業的發展注入了生機和活力，為全省水利大發展提供了有力保障，使山西省干成了多年想干而未干成的大事。

2.1 應急水源工程建設取得決定性勝利

“十一五”期間，經過全體建設者的奮力拼搏，省委、省政府確定的35項應急水源工程到2010年底完成27項，完成投資85億元，其中包括張峰水庫、澤城西安水電站、柏葉口水庫三座大型水庫，夾馬口北擴、北趙引黃兩座大型灌區，和川、坪上兩處大型引水工程。這些工程全部建成之后，全省地表水供水能力將明顯增長，加上巖溶大泉和河流取水，境內地表水供水總量將達到37億m3，成為全省經濟社會供水的主要來源，從根本上扭轉了取地下水為主的局面。對改善全省生態環境，提高供水保障能力起到重大作用。

2.2 農村飲水安全率先在全國實現全覆蓋

“十一五”時期，山西省投入55.13億元，建成各類農村飲水工程20 640處，解決了28 283個村1 188萬人的飲水安全問題，使農民群眾喝上了安全水、放心水，全省農村飲水狀況得到根本性改善，在全國率先實現了農村飲水安全全覆蓋。

2.3 農田灌溉創歷史最好水平

“十一五”期間，圍繞農民增收和保障糧食安全，山西省進一步加快大型灌區建設步伐。夾馬口北擴、北趙引黃兩座百萬畝大型灌溉區相繼建成通水，六大灌區和六大泵站更新改造加快推進，21個小型農田水利重點縣開工建設，同時出臺并全面落實灌溉電價，水價補貼政策，極大調動了農民用水的積極性。引黃灌溉用水量由2005年的1.2億m3上升到2010年的5.8億m3，五年來全省實澆面積連年增高，2010年達到114.2萬hm2，創歷史最好水平。

2.4 水保生態建設成效顯著

“十一五”時期，全省新建淤地壩2 000余座，治理水土流失面積100萬hm2，累計治理率達到49%，水土流失面積由原來的10.8萬km2減少到5.5萬km2。特別是2008年以來，全省累計投資1.5億元，建成高產、優質淤壩地0.15萬hm2，有力促進了退耕還林和農業增產、農民增收。

2.5 病險庫除險加固任務全面完成，汾河清水復流，節水型社會及地下水保護工作扎實推進

2010年底，列入全國規劃的101座病險庫除險加固工程全部竣工驗收。汾河清水復流工程進展順利，一期工程全部完成，汾河全河段實現全年不斷流，五臺縣清水河、原平縣陽武河等6條中小河流治理啟動實施。全省推廣清徐縣節水體系建設經驗，初步建成了地下水監測網絡，通過實施嚴格的水資源管理，大部分地區地下水位實現止降回升，2010年較2005年全省地下水位平均上升0.56 m。全省萬元GDP用水量由2005年的155 m3，下降到2010年的80多m3，超額完成“十一五”確定的目標。

2.6 行業能力建設取得新進展，水利職工生產工作生活條件得到有效改善

“十一五”期間，全省在實施興水戰略，完成六大工程的同時，注重了行業本身的能力建設，先后投資3 500多萬元用于水文設施的更新改造；投資1 600多萬元建成山西數字水利中心，實現對空中水、地表水和地下水的實時監測；爭取防汛抗旱專項經費5億元，用于全省防汛抗旱指揮系統和基層防汛抗旱基礎設施建設；投資2 000多萬元用于地下水監測網絡，水保監測網絡等項基礎工程設施的建設，使全省水利行業的管理現代化水平進一步提高，職工的生產、工作、生活條件得到有效的改善。

3 充分發揮水利資金的關鍵作用

“十一五”時期，隨著山西省水利投入大幅度增加，水利保障能力有了提高，但與公路、鐵路、電力、電信等基礎設施相比，水利設施薄弱的局面沒有根本解決，依然是全省經濟社會發展的瓶頸。另外水利資金籌集、使用管理和監督方面也還存在一定差距和不少亟待解決的問題。從總體上講，一是水利資金的投入與保障全省經濟社會發展的需求還不適應；二是面對水利資金大幅度增長，建設規模、工作難度強度顯著增加的局面，水利行業本身的應對監管能力還不適應。具體表現一是水利投入仍然不足，一些工程配套資金不到位；二是少數中小型水利工程資金投向項目選擇上不合理，有的標準低、質量差、效益差；三是水利資金監管上有漏洞，從省到縣，“十一五”時期都出現個別地方和領導違法違紀案件，隨意更改計劃、濫用資金，不遵守財經紀律的現象時有發生，距離實現“工程安全、資金安全、干部安全”目標還有一定差距。

最近省委、省政府結合全省轉型跨越發展的新形勢、新任務，明確了“十二五”水利發展的思路和重點，提出實施“大水網”建設，實現由“水瓶頸”向“水支撐”轉變，以水資源的可持續利用和水利工程的良性運行，確保全省轉型跨越發展，再造一個新山西的用水需求。

再造新山西，投資要給力。水利要發展，資金是關鍵。我們要進一步創新體制機制，用足、用活、用好政策，多渠道籌集資金，建立水利投入穩定增長機制，同時強化水利項目和資金的監管，充分發揮資金在水利建設中的關鍵作用。

3.1 繼續加大公共財政對水利的投入

水利作為公益性、基礎性、戰略性產業決定了各級財政是投資的主體。第一，要積極爭取中央對山西省水利的投入?！笆晃濉逼陂g中央給予山西水利以巨大的支持，投資達到61.13億，比“十五”時期翻了一番多。但與其他省市相比還有差距，如廣西省“十一五”時期向中央爭取資金達到145.6億，比“十五”時期增長了300%，僅2010年就爭取到60多個億。今后十年是全國水利投入大量增加的時期，全省應當抓緊前期工作，做好項目儲備，爭取更多的中央支持。第二，水利部門要積極主動向各級政府和有關部門匯報反映，切實把水利作為公共財政預算放到優先位置?！笆晃濉睍r期，山西省財政對水利支持力度加大，但省以上水利投資只占同期全社會固定資產投資20 269.9億元的0.9%，同期財政總收入7 112.4億元的2.6%，即使包括市縣全部水利投資380億元，也只占1.9%和5.3%，低于歷史平均水平，與水利基礎產業的地位不相適應，所以設立水利投入穩定增長機制，加大各級財政對水利產業的投入應當是今后工作的一個重點。第三，注重市縣兩級財政及群眾對水利的投入，因為手頭缺少各市縣的有關資料，所以不能對各市縣水利投入進行比較分析，但從“十一五”時期實施情況看，部分工程地方配套的資金不到位，影響到整個工程效益正常發揮是個不爭的事實。誠然“十一五”期間各市縣政府確實對水利工作給予了充分支持，市縣財政在水利方面的投入也有大幅度的增加，但市縣對水利的投資波動性較大，群眾自籌更是一事一議，不能經常持久。如何在市縣兩級財政建立起穩定增長的水利投入機制體制，如何調動農民群眾對水利投入的積極性是值得重視的課題。第四，強化對水利建設基金和各種規費的征收。“十一五”期間，省級水利建設基金、水資源費、水資源補償費、河道費、水土流失治理補償費等行政事業性收費占到同期省財政水利投入的37.37%，是水利投入一個十分重要相對穩定的來源。但目前征收使用中都存在一些問題，一些地方征收不到位，個別地方挪用擠占，甚至違法使用。以水資源費為例，全省“十一五”期間五年征收43億元，其中2010年達到21億元，但“十一五”期間省級用于水利建設的水資源費6.82億元，只占到15.9%，2010年最多也只有3.9億元，占到當年收入的18.6%。所以水利部門要用足、用好有關政策，加大各種水利規費的征收力度，做到應征全征；落實從土地出讓金收益中提取10%用于水利工程建設的政策；抓緊出臺新的水利建設基金籌集合使用辦法，力爭在“十二五”期間水利規費收入有較大突破。第五，繼續深化水利投融資體制機制改革。建議各級政府建立水利建設資金的投融資平臺，通過貼息補助扶持等政策，充分利用市場機制，用好各種信貸。積極鼓勵吸引社會辦水，調動農民群眾參予水利建設和工程產權制度改革的積極性。

3.2 科學規劃，優化結構，提高水利資金投入效益

“十一五”時期全省興建的數萬座大中小型水利工程，從總體上起到了重要作用，產生了較好的社會、經濟與生態效益。但也有一些工程出現了問題，選項不科學，安排不合理，或者配套資金不到位，組織不當，推進不力，管理不善，使工程效益難以正常發揮。工程項目選項與管理是水利資金投入能否產生效益的前提和基礎，結合“十一五”期間全省實施興水戰略的具體實踐，建議：一是在加快實施大水網規劃、提高水資源配置和供水保障能力的同時，要進一步加大工程配套更新改造項目的力度。水利建設長期存在“重基建、輕配套”、“重建設、輕管理”的弊端，歷年水利投資中，骨干水利工程基本建設項目投資占到絕大多數，而續建配套更新改造、維護保養尤其是末級渠系建設維護項目投入較少。而這些項目涉及到工程效益能否發揮、人民群眾能否受益，所以“十二五”期間應給以足夠的支持。二是處理好省、市、縣三級興辦水利工程的關系，調動各方面的積極性。尤其是對于“十一五”期間已完工的水利工程，要依托統一的水市場，實行城鄉水務一體化，實現水資源的優化配置。避免行業之間、條塊之間、甚至行業內部爭水源、爭市場、爭利益等惡性競爭現象發生。三是堅持各級政府是水利投入主體的原則，對于“十一五”期間利用貸款興建的工程，除了有正常水費、電費收入，可實現良性運行的工程項目之外，各級財政應對其余工程產生的防洪和社會、生態效益給以補償，否則這些工程將在產生巨大的社會、環境效益的同時，背上沉重的債務負擔。四是繼續加大水利工程維護保養，加大對水利單位特別是基層水利單位的能力建設的支持。實踐證明，管理是實現水利投資效益的一個重要環節，由于多年來的欠賬，山西省水利工程管理相對滯后，資金少、人才缺，“十一五”時期一批新建的工程馬上面臨著交付使用轉入日常管理運行，加強管理刻不容緩。所以建議“十二五”時期要通過全國水利大普查，摸清水利管理單位的狀況，針對性地出臺加強管理的措施，首要的是解決好水利工程維護保養正常運行的資金來源，同時增加水利全行業能力建設的支持，包括各類人才的培養，使整個行業軟硬件條件得到改善，人員素質得到提高，以適應日益繁重的建設管理任務的需要。

3.3 強化監管，確保水利資金安全

根據測算，“十二五”期間，全省水利投資每年都會在百億元以上，省和中央的投資將比“十一五”時期大幅度增加，這既是一個難得的機遇，也是一種挑戰和考驗。管好用好水利資金，使之發揮應有的效益，建立健全水利資金風險防控機制，強化水利資金監管既是加強水利反腐倡廉工作、確?！笆濉币巹潏A滿落實的需要，也是水利事業高速發展形勢下確?！肮こ贪踩Y金安全，干部安全”的迫切需要。根據“十一五”以及以往時期水利資金監管方面的成功做法和經驗，建議：一是繼續堅持實行全省水利資金的巡查監督制度。1995年以來山西省一直堅持了以紀檢、監督部門牽頭，審計、財務、稽查等部門參加的一年一度大檢查，起到一定作用。今后五年應繼續堅持這一制度，并予以完善和改進，提高督察工作的針對性和有效性，加大對各類違紀違法事件懲治力度。二是突出對重點領域、關鍵環節，尤其是“一把手”的監管。“十一五”期間山西省的幾起違法違紀案件，大多發生在重點領域、關鍵環節和主要負責人身上。各單位負責同志和各項目負責人是實現“十二五”規劃的中堅力量和具體組織者，也是各種腐敗現象針對的主要對象，除了本人要嚴于律己，從思想上筑牢拒腐防變的防線之外，各單位應建立健全重點領域、關鍵環節和崗位的懲防制度，嚴格按程序辦事，從制度源頭上防止腐敗現象發生，保護干部安全。三是建立健全各單位的水利資金風險防控體系機制，完善單位內部資金使用管理控制制度。在一些重點工程，可推行全過程跟蹤督查的派駐制，強化監督力度。對所有工程都要認真按規定編制財務資金決算進行驗收，搞好資產交接，防止資金流失。對于投資百萬元以上的工程項目要按規定開展項目績效評價。對工程立項的合理性、項目完成進度、質量、組織管理水平、財務資金收支管理狀況、經濟社會效益，做出實事求是的評價結論，發現問題要追究有關人員的責任。四是加強水利干部特別是領導干部的廉政教育，樹立風險意識，法制意識。對群眾意見較多，反映較大的干部要及時實行戒勉談話或者適時調整撤換，防微杜漸，把違法違紀現象解決在事情發生的初期，避免造成更大的損失。

隨著中央一號文件的出臺，山西省“十二五”規劃的啟動，“大水網”的建設，水利改革發展迎來了又一個春天，機遇難得，使命光榮，任務艱巨，責任重大，我們要認真總結“十一五”期間水利資金籌集使用管理方面的經驗，進一步解放思想，轉變作風，繼續深化水利投融資體制改革，嚴格資金管理，充分發揮水利資金在水利建設中的關鍵作用，為全省“十二五”水利規劃目標順利實現作出新的貢獻。

注：1.本文引用的有關水利投資數據來源《山西水利回顧與展望》、《山西省水利統計年鑒》、廳向省人大匯報材料以及廳財務處有關統計資料；2.本文引用的全省經濟社會發展數據來自《山西省2010年國民經濟和社會發展統計公報》；3.本文僅對省及中央水利投資的情況進行統計分析，市縣財政及群眾投入，引黃工程等水利投入未作統計。