辛亥前后的憲政困境

李光偉

李光偉 中國人民大學清史研究所博士

辛亥革命前后，活躍在中國政治舞臺上的各種力量，都曾圍繞憲政問題展開政治活動。

清政府：預備立憲破產

清政府的預備立憲不是主動自愿的，而是被迫的無奈選擇。清末十年，中國民族危機深重，社會危機加劇。被統治階級不能照舊生活下去，統治階級也不能照舊維持統治，革命時機日益成熟。為了抵制革命，穩固統治，清政府不得不宣布預備立憲。

近年來，有人認為我們在20世紀90年代的改革“大體上是繼續做光緒皇帝、宣統皇帝的未竟事業”，“我們現在的改革開放，不過是要實現清朝皇帝沒有實現的憲政民主，繼續民主革命的未竟事業”。清政府是要實現真正意義的憲政民主嗎？

1906年9月，清廷發布《宣示預備立憲先行厘定官制諭》，提出預備立憲的宗旨：大權統于朝廷，庶政公諸輿論。這個宗旨的真實意圖是什么呢？

宣布預備立憲之前，清廷派官員出國考察政治，引發了統治集團內部激烈的論爭。這時，載澤的一道密折引起慈禧太后的高度重視，并促使她決心預備立憲。密折指出立憲的三大利處：皇位永固、外患漸輕、內亂可彌。這最能消解慈禧太后在立憲問題上的猶疑。載澤在日本考察政治期間已了解到立憲無損君主政體，“主權必集于君主，不可旁落于臣民”。國家大權集于君主之手，這才是“大權統于朝廷”的真實內涵。預備立憲的開展即奉此為圭臬。

清廷雖宣稱“庶政公諸輿論”，實際做法卻恰恰相反。革命派指出：“日言庶政公諸輿論，而實則鎖閉封扃，不欲民知，甚于專制之日也。”清廷統治者對此有所承認，載灃請辭監國攝政王之位時坦言：“自攝政以來，于今三載，用人行政，多拂輿情，立憲徒托空言，弊蠹因而叢積。”預備立憲并非實現君民一體、呼吸相通，“庶政公諸輿論”走向反面。

在各方力量的推促下，清廷頒布了《欽定憲法大綱》，成立了責任內閣。而這些君主立憲的“要件”并不表明清政府要滿足國人君主立憲的企望，進行一番根本更張。從《欽定憲法大綱》的內容看，清帝權力有強化之勢且不受任何約束，所謂的臣民權利只是附帶。虛君共和是君主立憲之通義，但這個憲法大綱絲毫沒有“虛君”的跡象，倒是處處加強君權。時論批評它“不過完全一種專制法律”。

責任內閣更是暴露了清廷在立憲問題上毫無誠意。13名內閣成員中，滿族占了9人且身居要職，故此內閣又被稱為“皇族內閣”。它的成立違背了皇室親貴不能出任政府要職的君主立憲精神，充分說明清廷加強皇權之用心。

《欽定憲法大綱》與“皇族內閣”無一不顯示出預備立憲的方向性錯誤。對此，革命派的諸多抨擊已不勝枚舉；即便是清廷統治集團成員也認可預備立憲名實不符。清朝大臣達壽對比日本憲政后說：“臣民權利自由，實不過徒飾憲法上之外觀，聊備體裁，以慰民望已耳。”資政院總裁世續等人指出預備立憲的諸多措施：“皆有名無實，在政府以為可借此以敷衍人民，在人民終不能因此而信愛政府。”革命派“初恐朝廷之不立憲，其繼憤政府之假立憲，其后乃不欲出于和平立憲，而思以鐵血立憲”。由此也可以看出，不是辛亥革命中斷了預備立憲的進程，恰恰是預備立憲自身的方向錯誤促使辛亥革命爆發。

立憲派：君主立憲落空

資產階級立憲派是清末重要的政治力量，差不多與資產階級革命派并起。立憲派與革命派都反對君主專制，主張立憲，但二者是有根本分歧的：前者主張通過和平改良，依靠清廷實行君主立憲；后者主張通過革命推翻清政府，進行民主立憲。

20世紀初，立憲派通過發行報紙、編譯書刊鼓吹君主立憲，影響遍及海內外。清廷宣布預備立憲后，立憲派躊躇滿志，積極參與各項改革活動，不斷敦促清廷實行真正意義的君主立憲。他們希望通過自身的堅持斗爭促使清廷做出讓步，允許國民參政議政，實現國家強盛。其中，最突出的是立憲派發動的三次國會大請愿活動。

1909年10月，各省咨議局相繼成立后，開始要求速開國會、成立責任內閣。1910年初，16省代表赴京遞交請愿書，遭到清廷拒絕。翌年6月，各省代表成立了國會請愿同志會，進行第二次請愿。清廷又以財政困難為由拒絕。連續兩次受挫后，立憲派并沒有氣餒。同年10月，資政院開會，國會請愿同志會第三次請愿，要求于1911年召開國會，成立責任內閣。迫于形勢，清廷宣布于1913年召開國會。各省代表對此并不滿意，繼續請愿。請愿代表或被解散，或被遣回原籍，請愿以失敗告終。

清廷空言立憲，唯君權是求，對如此溫和的改良都不能容忍，用暴力與專制手段粉碎了立憲派的君主立憲夢想。立憲派向腐朽的清政府謀求實現君主立憲，無異于“求魚于樵，求木于漁”，“求慈善于魔鬼”。立憲派確曾嘗試用和平改良的方式“逼迫”清政府走上現代化和“救亡”的道路，但根本行不通。立憲派的君主立憲希望之所以落空，也正因為他們的憲政請求是在保留清政府的前提下進行的。

有名無實的預備立憲一再讓立憲派失望與寒心。當他們認清預備立憲是為了加強君權，而非與民共治的真實面目后，政治立場發生轉變，開始同情、支持革命，主張用武力推翻清政府，進行新的建設。1911年，立憲派的代表人物梁啟超在《中國前途之希望與國民責任》中說：“徒以現今之惡政府為之梗，我國民不并力以圖推翻此惡政府而改造一良政府，則無論建何政策立何法制，徒以益其敝而自取荼毒。誠能并力以推翻此惡政府而改造一良政府，則一切迎刃而解，有不勞吾民之枝枝節節以用其力者矣。”這個認識是經由客觀實踐所得出來的，不可謂不深刻。這一事實說明：在半殖民地半封建社會的中國，資產階級立憲派依靠皇權無法實現君主立憲。

袁世凱（1859－1916）

宋教仁（1882－1913）

梁啟超（1873－1929）

革命派：民主立憲失敗

在立憲派紛紛吁請立憲，清廷開展預備立憲前后，以孫中山為首的資產階級革命派也在探索救國救民的道路。他們在當時的歷史條件下反對任何形式的改良，揭露清廷借預備立憲加強君權的本質，主張通過革命推翻清政府。

革命派主張廢除君主制度，實行民主立憲，建立資產階級民主共和國。1905年，孫中山在《民報》發刊詞中提出“民族”、“民權”、“民生”的三民主義。其中“民權”是“三民主義”的核心，政治革命的根本。孫中山堅持推翻清政府后建立民主共和國，賦予民族革命豐富的民主內涵。1906年，孫中山在《軍政府宣言》中又提出：“今者由平民革命以建國民政府，凡為國民皆平等以有參政權……制定中華民國憲法，人人共守。敢有帝制自為者，天下共擊之！”首次闡明了制定憲法與建立資產階級民主共和國的關系。

1911年爆發的辛亥革命推翻了君主專制統治，創建了中華民國。革命派建立資產階級共和國的方案得到初步嘗試，這突出體現在《中華民國臨時約法》的頒布上。

憲法未施行以前，《臨時約法》效力等同于憲法。《臨時約法》是辛亥革命的重要成果，也是一份具有資產階級共和國憲法性質的文件。它以國家根本大法的形式確立了共和政體和國民在國家中的地位，廢除了君主專制制度，使民主共和觀念深入人心。革命派追求的“民權”也有了法律依據，孫中山特別看重這一點。1921年在一次演講中他還指出，“中華民國主權屬于國民全體”一條，是他主張加進去的。《臨時約法》將“人民”列為專章，置于第一章“總綱”之后，體現了對人民自由權利的尊重。毛澤東評價說：“民國元年的《中華民國臨時約法》，在那個時期是一個比較好的東西……帶有革命性和民主性。”

革命派推翻君主制度無疑具有重要的歷史進步意義，但他們將在中國建立民主制度的問題看得過于簡單，把革命的勝利果實拱手讓給專制獨裁的袁世凱；未深刻認識到憲法有效實施所應具備的客觀社會條件。革命派頒布《臨時約法》，希望實行西方議會政治，把中國建設成資產階級共和國。然而，袁世凱掌權后，不斷破壞民主共和，撕毀《臨時約法》。之后，《臨時約法》再也沒有被真正恢復過。

在帝國主義及其支持的北洋軍閥面前，《臨時約法》無法貫徹落實，革命派所追求的資產階級民主共和國終成泡影。辛亥革命沒有完成反帝反封建的任務，抵制民主憲政的力量依然十分強大。殘酷而客觀的事實證明：在半殖民地半封建社會，西方議會政治的道路走不通，資產階級共和國方案不能救中國。

北京政府：“憲政”外衣下的獨裁

北京政府是中國近代憲法（草案）制定、修改、更替最頻繁的時期。但此時憲政只是軍閥專制獨裁的幌子，時局一片混亂。

1 1912年2月，孫中山辭去臨時大總統職務，讓位于袁世凱。這是孫中山（前左六）在臨時參議院解除臨時大總統職務時留影。

2 1912年1月4日，中央臨時政府舉行首次內閣會議。中為孫中山，右三為陸軍總長黃興。

3 1905年12月，清政府出國考察憲政的“五大臣”及隨員在羅馬合影。

民國成立后，以孫中山為首的革命派很重視法律的修訂和完善；同時也積極向民主政黨轉變，希望中國走上民主法治的道路。1913年初，孫中山強調：“劈頭第一事，須研究一部好憲法。中華民國必須有好憲法，始能使國家前途發展，否則將陷國家于危險之域。”

孫中山重視憲法的觀念是一貫的，1921年他還說：“我們有了良好底憲法，才能建立一個真正底共和國家。”為了使革命黨轉變為民主政黨，1912年，在孫中山的支持下，宋教仁將同盟會改組成國民黨，并成為國會第一大黨。宋教仁等人認為只要國民黨控制了議會，就可以成立政黨責任內閣，制定民主憲法，使中國走上憲政道路。革命派的這種期待民主政治的良好愿望引起袁世凱的極大恐慌。1913年3月，宋教仁遭遇暗殺。

1913年10月，袁世凱通過脅迫選舉的非法手段當選正式總統。當袁世凱提出修改《臨時約法》，擴大總統權力的要求被國會拒絕后，遂以“二次革命”為由，解散國民黨，取消國會。1914年5月，袁世凱公布了《中華民國約法》，徹底撕毀《臨時約法》。“袁記約法”賦予大總統至高無上的權力，擺脫議會的牽掣，成為袁世凱帝制自為的階梯。

袁世凱死后，中國陷入軍閥割據局面。各派軍閥爭權奪利的同時，也紛紛打出“憲政”的旗號，表明自己的“合法性”。各種名目“憲法”草案的制定也隨軍閥派系斗爭此起彼伏。1923年，直系軍閥曹錕通過武力威逼總統黎元洪辭職，并以“賄選”的方式當選總統。同年10月10日，曹錕就任總統的同時，頒布了匆忙趕制的《中華民國憲法》，為賄選總統披上合法外衣。這部“賄選憲法”從1923年10月4日制定至10月8日通過三讀會，僅用4天就完成了延宕十余年的“制憲任務”。憲法本身的虛偽性可見一斑。正如毛澤東所言：“憲法，中國已有過了，曹錕不是頒布過憲法嗎？但是民主自由在何處呢？”

北京政府雖以“中華民國”為名號，但在列強及其扶植的軍閥之統治下，民主憲政終究是一句空話。孫中山等革命派幾經挫折后，在共產國際和中國共產黨的幫助下，終于認識到帝國主義和封建主義才是中國民主憲政的根本障礙：“憲法之所以能有效力，全恃民眾之擁護，假使只有白紙黑字之憲法，決不能保證民權，俾不受軍閥之摧殘。元年以來嘗有約法矣，然專制余孽、軍閥官僚僭竊擅權，無惡不作，此輩一日不去，憲法即一日不生效力，無異廢紙，何補民權……憲法之成立，唯在列強及軍閥之勢力顛覆之后耳。”這是經過慘痛的歷史教訓所得出的深刻認識。