政府投資項目代建制探析

文/姜瑞超韓建軍

政府投資項目代建制探析

文/姜瑞超韓建軍

長期來，我國政府投資項目普遍實行項目使用單位自建自用的管理方式，集“投資、建設、管理、使用”于一身，“三超”（超預算、超規模、超標準）現象嚴重，管理水平低、工程質量不高等問題普遍存在。為了提高資金使用效益和管理水平，國務院于2004年7月頒布了《關于投資體制改革的決定》，鼓勵政府投資項目推行代建制，即通過招標等方式、選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，竣工驗收后移交給使用單位。

相對于發達國家來講，代建制在我國起步較晚，其全面推行還存在很多不盡人意的地方。在總結各地代建制實踐經驗的基礎上，筆者認為，應當從以下幾個方面加強代建制相關機制的建設，為代建制在我國的順利實施提供條件。

——形成競爭機制。能否順利地使代建制得到發展，關鍵就是要通過市場配置資源的方式引入代建單位競爭機制。通過招投標的方式，選擇具有獨立市場主體地位，具有法人特征的，有實力的工程管理公司作為代建人。以此實現市場資源的最優配置，促進政府投資項目代建制的良性發展。

——推行工程擔保制度。工程擔保是建筑業中的一種懲戒機制，它通過保函的無條件支付功能實現快速理賠，是建筑經濟中的內在穩定器。目前國內投資項目工程擔保幾乎處于空白狀態。我國項目代建單位自身資產賠付能力多數都相對較弱，無法與其可能承擔的風險責任相匹配。由于代建管理是一項復雜的專業性服務，往往稍有過錯就可能導致項目的重大損失，而代建單位自身規模決定了其承擔風險的能力較弱，這就有必要建立代建單位管理人員執業擔保機制。

——完善工程保險制度。目前國內投資項目投保率不足30%，建議盡快建立項目代建單位管理責任險，涉及一些特殊部門的建設工程，代建單位必須投保。代建單位應積極采取工程保險的方式，保證代建單位無法控制的自然災害或意外事故發生時，由第三方向業主提供一定金額的經濟和責任保險，從而使代建單位風險轉移并及時得到經濟補償。

——健全法律法規。政府投資項目因為牽涉面大、影響面廣，須嚴格按照法律法規辦事。從目前的實施情況看，代建人履行職責的法律環境尚不健全，代建單位法律地位不明確，使其在建設過程中無法得到各級政府和建設相關管理、備案部門的認可，實際操作過程中遇到很多困難。另外，代建單位和使用單位的職責、權利和義務的劃分不清晰，代建合同的簽訂內容和方式不規范，存在諸多使用單位或是不積極配合或是過分干預的現象，使代建制在操作中困難重重。值得注意的是，雖然目前我國與政府投資建設項目相關的法律有很多，例如《政府采購法》、《招投標法》、《建筑工程質量管理條例》等，但是這些法律都是在代建制實行以前出臺的，對代建制方面的規定還是空白。國家應盡快出臺政府投資項目代建制的管理辦法，明確規定代建制的適用范圍、代建單位的法律地位、代建中各主體之間的法律關系、解決風險轉移問題。

——建立項目后評價制度。項目后評價包括項目全過程的回顧、項目業績等內容，是投資項目周期的一個重要階段，是項目管理的重要內容。建立項目后評價制度可以為項目最終成果的運行和改善提出建議，也可為新項目的決策提供較為可靠的依據。應建立政府投資項目的后評價體系，對政府投資項目實施過程、結果及其影響進行調查研究和全面系統回顧，以通過信息反饋，改善投資管理和決策制定，達到提高投資效益的目的。

代建制是一種新興的項目管理模式，相對于發達國家來講，代建制在我國才剛剛起步，還存在很多不完善的地方。但在政府投資項目中推行代建制，可以有效地保證工程質量，提高政府投資效益，控制建設規模，節約成本，遏制腐敗，是未來政府投資項目建設發展的趨勢。因此，各級政府投資項目應該積極嘗試代建制，使之在盡快成熟起來。

武警工程學院）