湖南規范“依法執政”

申欣旺 白祖偕 劉雙雙

“依法執政”的目標已經提出7年，如何“依法執政”卻存在諸多模糊地帶。

中共湖南省委的探索頗具意義，值得密切關注

法律科班出身的中共湖南省委書記周強提出的“法治湖南”理念，在逾一年的醞釀與探索之后，其綱要浮出水面。

2011年7月26日，中共湖南省委在九屆十三次全會上審議通過《法治湖南建設綱要》（以下簡稱“《綱要》”），這份《綱要》力圖在湖南“營造公開、公平、公正、可預期的法治環境，為推進科學發展、實現社會和諧穩定提供有力的法治保障”。

中國法學會行政法學研究會會長應松年在接受《中國新聞周刊》采訪時予以肯定，“這意味著執政黨從依法行政邁向對依法執政的探索，很了不得，這是一個飛躍。”

引人關注的是，在周強提出“四個湖南”（綠色湖南、創新型湖南、數字湖南和法治湖南）后，“法治湖南”獲得優先考慮。在內部會議上，周強亦談及此種安排的原因，認為“法治湖南”是其他“三個湖南”的保障。

國內首部“法治”綱要

從公開的文本來看，《綱要》主要包括三大塊內容，其中總論方面提出了法治湖南建設的指導思想、基本原則，并提出到2020年的總體目標，即通過十年時間使“地方性法規規章更加完備，依法治國基本方略深入落實，公共權力運行規范，公民合法權益得到切實尊重和保障，全社會法治意識和法律素質普遍提高，經濟社會秩序良好，人民安居樂業”。

核心部分則是第二大塊。非常細致地提出“十二五”時期“法治湖南”建設的十二項主要任務。提高各級黨委依法執政的能力和水平；推進人民民主的制度化、規范化、程序化以及立法、行政、司法等內容包括在內。

值得關注的是，《綱要》不僅提出加強對權力運行的制約與監督，亦提出推進經濟法治、社會法治、文化法治以及生態文明法治建設。此外，法制宣傳教育與加強和規范法律服務也被寫進來。

黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，此后1999年修憲，“社會主義法治國家”被寫入憲法。至2004年，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，并提出“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。

同年9月，在黨的十六屆四中全會上，依法執政作為執政黨三大目標（其余兩大目標是科學執政、民主執政）被提出來，“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”被寫入黨的決議。

這次會議上，包括“貫徹依法治國基本方略，提高依法執政水平；改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化；加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益等具有明確指向性的制度被提出來。

應松年認為，中央的部署具有戰略性和宏觀性的特點，但對具體工作如何做，仍需要可行的實踐與探索。這種背景下，湖南出臺《綱要》具有破冰意義。

《綱要》起草組長、湖南省委副秘書長、政策研究室主任賀安杰接受《中國新聞周刊》采訪時說，“中央確定大的改革方針，為地方在此前提下進行探索奠定了基礎。”

賀安杰說，這份文件的起草并無其他模式可以借鑒，起草過程中爭議的問題頗多。《中國新聞周刊》獲知，從去年6月周強指示湖南省委政研室著手法治湖南建設調研以來，已經先后五易其稿。

其中，經濟、社會、文化等領域的法治建設是否應當與黨委依法執政、人大加強立法、政府依法行政、司法機關公正司法等內容并列寫入有著不同的看法。也有人并不贊同將法律服務寫入綱要。

但最終，決策者認為，法治本身是一項系統工程，涉及社會方方面面，《綱要》的特點正是要將各方面內容寫入以達到實現法治的目的。

周強本人對《綱要》起草亦親自參與，不僅參加專題調研，還先后六次審閱修改《綱要》稿。在《中國新聞周刊》記者應邀參加的一次內部會議上，周強認為，對湖南來說中心任務仍然是發展，要縮小和東部地區的差距。但他強調的是，科學發展與法治并不矛盾，科學發展要用法治來保障，抓法治就是抓發展。

探索可行的制度

對于湖南的探索，76歲高齡的應松年教授非常贊賞。作為中國法學會行政法學研究會會長，應松年幾乎參加了改革開放以來所有重要的行政立法與法治政府建設工作。

應松年說，“我們講依法行政，大家在思想上認識比較一致，但依法執政到底應當包括什么、具體如何做，我們有特殊的國情，世界各國沒有可以借鑒的經驗，沒有基本的規則說可以先做什么后做什么，這也是為什么我們的政治體制改革一直強調穩妥的原因。”

這種背景下，應松年認為，湖南將依法執政、建設法治湖南分為十二大具體方面，比較具體可行。

從改革和完善黨委決策機制來看，《綱要》提出“加強黨的制度建設，不斷推進黨的建設制度化、規范化、程序化”，并要求“研究制定黨委重大決策程序規定，把調查研究、征求意見、法律咨詢和集體討論決定作為黨委重大決策的必經程序”。

應松年認為，把調查研究、征求意見、法律咨詢和集體討論作為重大決策的必經程序，一把手專權和拍腦袋決策將得到有效的防范，重大決策出現問題的幾率將大為降低。

《綱要》亦在黨務公開方面做了較為細致的探索。北京大學法學院副院長王錫鋅教授告訴《中國新聞周刊》，這幾年中紀委、中組部一直在推動黨務公開，除中央試點外，亦有地方主動推進此項工作。湖南通過《綱要》進行系統的細化，亮點非常突出。

與其他地方細化權力清單等舉措不一樣的是，《綱要》從基本原則上要求“除涉及黨和國家秘密等依照規定不宜公開的以外，黨內事務應當通過黨內有關會議、文件、簡報等方式及時向黨員公開，涉及經濟社會發展和公民、法人及其他組織權利義務的重大決策，應通過網站、報刊、電視等便于公眾知曉的方式及時公開”。

“我們談法治，一個重要的方面就是黨和政府的信息要公開，《政府信息公開條例》已經搞出來了，現在要求除了黨和國家秘密之外都應當公開，確立這個原則很了不得。”應松年說。

在王錫鋅看來，黨務公開的核心是黨委決策權的公開，這又包括兩個方面，一是重大決策的公開，另一個是干部人事任命的公開。這二者在《綱要》中都能得到體現。

令外界關注的是，《綱要》史無前例地將“法律服務”納入法治體系，提出要“健全完善律師、公證、基層法律服務、司法鑒定、法律援助等法律服務體系，全面提升法律服務業的發展水平”。

賀安杰告訴《中國新聞周刊》，“在起草的時候，有人認為，法律服務是司法公正里面的問題，現在單列出來，基本的判斷是，法律服務不只是訴訟，真正的法治社會在各個方面都需要法律服務。我們很難想象，一個高度的法治社會卻沒有發達的法律服務業。”

建立可預期的法治環境

就這些制度創新，賀安杰的說法是，制度不是為了好看，而是為了管用。他說，《綱要》起草的目的之一，就是建立一個可預期的法治環境。“政府行為對社會的導向作用太重要了，我們要做的就是提供一個可預期的環境，給公眾安全感。”

早在改革開放之初，鄧小平就提出：為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。

然而，在中國內地，這并非一個輕松的話題。2011年6月，新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年到中國考察，發現大量的企業家向外移民并轉移財富。

在接受媒體采訪時，鄭永年分析道，中國現行稅收制度還是有利于富人的。這些投資移民跑到國外以后，生存環境并不好，不僅面臨高額征稅，而且看不出其資產有什么發展和擴大，更多是純粹消費。那么，就要思考一個問題：既然不能像在中國國內賺錢那么多，為什么還要走？

鄭永年認為，從接觸到的信息來看，投資環境、政策環境和法制環境在惡化。《物權法》雖然有了，但法治理念非常差，財富一旦被地方官員盯上，再多的財富也是無力抵抗的。

在一次內部會議上，周強講得很樸實，“我們要建立一個公開、公平、公正、可預期的法治環境，全球五百強的企業，最重視的往往是一個地方的法治水平行不行。”

周強的講話有其背景。據了解，2010年8月，周強到上海世博主持招商洽談會，給他留下深刻印象的是，排名世界前五百強的企業老總們最關心的并不是湖南的招商優惠政策，他們感興趣的是法治湖南這個新近提出的概念。

這些老總們擔心招商引資政策會不穩定，這些政策通常都由招商引資的官員拍板做出，但卻極其容易因為官員的變動而改變，法律能不能保護他們的財產是他們最為著急的事情。

在上面提到的這次會議上，周強給與會人員講了一個笑話來說明法治環境的重要性。他舉例說，我們某個地方招商引資，喝起酒來什么都行，放下酒杯一切都不行。

周強也多次講到香港為什么對全球投資者都有吸引力，最直接的一點，就是在那里創辦企業的時間和投資成本，可以依照法律規定事先計算得清清楚楚、明明白白。比如，需要辦哪些手續、手續需要辦多長時間、投入生產需要多少成本等等，投資者事先都可以估算。而在內地一些地方，政府可能會給投資者一些優惠條件，但私下的灰色成本巨大，難以估計。

在周強看來，一個穩定、可預期的法治環境，是一個地方的核心競爭力。賀安杰坦承，法治湖南的建設包括《綱要》的出臺，就是希望能夠實現這樣的目標。

對于目標能否實現，賀安杰說，《綱要》中的制度設計都將出臺具體的文件予以支撐，形成制度體系。他們接著要做的是，研究“建立法治湖南建設考核評價體系”，將“法治”納入官員政績考核，并將其“作為干部提拔使用的重要依據”。

中央黨校政法部教授林吉吉對通過考核機制推動官員重視法治建設表示贊賞，但她希望能設計更為管用的考核機制，“我們現在的考核中，官員們為啥都能過關，因為這個制度有缺位：第一，這里沒有質詢環節，群眾發不出聲音來；第二就是沒有公示環節。公示這也是民主的表現。”

應松年則希望，自下而上的監督能夠有序地建立起來，“我們的官員為什么可以不在乎公眾的評價，因為他是上面提拔起來的，法治建設要重視這種自下而上的監督機制。”

（實習生韓朝、彭璽睿對本文亦有貢獻）