兩岸農村金融比較與借鑒——全國供銷社系統赴臺灣考察報告

文/中華全國供銷合作總社培訓中心 孫藝軍

近日，由中華全國供銷合作總社國際交流中心主辦，來自云南、新疆、天津、山東、北京等8省市的供銷社主任及負責人共20人赴臺灣進行了為期9天的考察活動，實地考察了臺灣省農業金庫、宜蘭縣冬山鄉農會及其企業、云林縣西螺鎮農會及其企業、西螺鎮農產品市場等金融機構、農會和農場（園區），深入了解臺灣農村金融及各級農會的組織架構、運行機制、主要業務、發展等情況。目前臺灣農村金融體系完善，法律健全，規范化程度高，可有效地推動臺灣農業經濟的發展，這對我國供銷合作社發展農村金融事業，加強規范管理，提升發展規模具有較大的借鑒意義。

臺灣農村金融體系的演變及特點

臺灣農村金融體系的建立與發展，與其農會的創立與演變有著密切的關系。早在1913年以前，臺灣已在臺北、新竹等地設立了四家信用合作社。1946年農會與合作社分離，農會掌管推廣業務，合作社則掌管信用業務與經濟業務。但由于很多職員和理監事同時兼任農會與合作社的工作，導致農會與合作社的財產難以分割，農會與合作社的業務幾乎停滯。1989年開始受理新銀行的申請，這給農漁會信用部這種小規模的基層金融組織造成不小的經營壓力。直至2001年信用部面臨生存危機，在政府出臺措施不力的情形下，各地農會紛紛組成自救會，提出包括通過農業金融法、設立農業金庫、建構以農漁會信用部為基層機構等主張及訴求。最終通過農業金融會議，政府與農漁會達成共識。

臺灣農業金融體系表現出以下特點：

（一）以農會構筑體系基礎

至2011年8月底農漁會信用部已有302家，這些遍布島內的基層金融機構夯實了農村金融體系的基礎。其開展的業務包括存款、貸款和部分理財產品（見圖2）。農會在農村中擁有非常高的威望和信用。據冬山鄉農會介紹，平均每戶在農會存款20萬臺幣，農會盈余90%以上都來自于信貸服務。因此，信用部的收入來源已經成為農漁會最重要的一部分。

（二）以金庫搭建發展平臺

臺灣農業金庫作為臺灣唯一一家集農業專業銀行與商業銀行于一體的金融機構，致力于協助政府提供島內全體農漁民的金融需求。農業金庫作為農漁會信用部的上層機構，與全體農漁會信用部的總分支機構形成遍布全省的農業金融服務網，執行以金融支持農業的政策，協助促進農業經濟的穩定發展。

（三）以法律保障推進實施

《農業金融法》是在政府與島內農漁會組織達成共識的基礎上制定的，這無疑為臺灣農業金庫的設立奠定了合法基礎，并為之規范運營提供了明確的依據。如果說臺灣《農業金融法》是金融改革的產物，那么臺灣農業金融體系則是《農業金融法》的直接產物。

（四）以政府發揮主導作用

臺灣農業金庫是依臺灣《農業金融法》的規定，在政府相關部門的主導下設立的。首先，臺灣農委會作為政府部門直接參與出資，且其擁有農業金庫44.5%的股本，這種出資行為將政府的利益與農業金庫的發展，以及政府對農業金庫的關切緊密的連接在一起。其次，依《農業金融法》的規定，政府主管機關負責規劃及推動政策性農業專案貸款，所需經費應由政府主管機關從農業發展基金中優先編列預算支應。

兩岸農村金融現狀的比較

農村金融是促進農業經濟發展，解決農村資金緊缺，幫助農民增收致富的根本。2006年12月，銀監會頒布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，該文件的出臺猶如為大陸農村金融的改革發展注入了源頭活水，社會資本開始進入農村金融領域。供銷社作為農村合作經濟組織，也積極參與其中，我們將結合大陸農村金融的政策，以供銷社參與農村金融的情況，與臺灣的農村金融體系進行比較。

（一）法律制度與體系建立

《農業金融法》包括總則、臺灣農業金庫、農漁會信用部、罰則及附則5章共計61條的內容，對該體系的建立、運行、監管等內容均作出具體規范。此外，農漁會信用部開展業務活動，除了遵循《農業金融法》、《農會法》、《漁會法》之外，還有相應的配套法規，如《農會漁會信用部業務管理辦法》、《農會漁會信用部經營業務項目及范圍調整辦法》等一系列配套法律文件。

大陸的農村金融活動雖然在廣泛的開展，但是，截止目前尚未有一部規范農村金融的法律、法規，現有的規范性文件只限于中國人民銀行、銀監會、財政部等一些部委頒布的暫行規定、管理辦法等，如《村鎮銀行管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》等屬于部門規章類文件，由于其立法層級相對較低，因此其影響力、規范程度均受到一定制約。

（二）政府主導、支持與監管

臺灣農村金融體系建立之初由于法律的規范，政府的主導與監管功能也得以充分體現。第一，臺灣農委會直接出資農業金庫，為臺灣農業金融體系建立注入一劑強行針。第二，政府機構對農村金融的支持亦通過立法的方式得以落實。第三，實行農委會一元化管理、貫徹一元化金融監理。

大陸在開展農村金融活動中，其監管現狀為多頭管理，難分其責。從已頒布的規范性文件來看，監管機構包括銀監會、財政部等多家機構。比如設立農村資金互助社需要經過銀監部門審批，工商注冊登記；但在某些地方則可由農經部門審批、民政部門登記。供銷社在參與組建農村金融機構的過程中，經常遇到主管部門不予審批、登記機關不予登記的尷尬境況，最終可能導致兩種結果發生：其一，未經登記注冊無照經營的農村金融機構大量出現，如山東臨沂地區開展的農村資金互助組織即屬這種情況；其二，受制于主管機構不予審批，無法開展有效的農村金融活動，如云南省供銷社系統至今尚無一家經過注冊的農村資金互助組織，然而供銷社系統領辦的農民專業合作社，在全省已達2000多家。

（三）運行模式與規模

臺灣農村金融體系實行由農業金庫與信用部共同構建的二元制架構，與行政院農委會監管的一元化體制相結合。這種自上而下的運行模式，整合了臺灣的農業金融體系，構筑起遍布全島的強大運行網絡。

由于大陸農村金融的開展尚處在改制、重整以及創新階段，既有對原有農村金融的改制，如農村信用社的改制、重組，也有新型的農村金融形式，如村鎮銀行、農村資金互助社等，因此，供銷社參與的農村金融模式也呈現出多樣性的特點，比如參與農信社改革，組建村鎮銀行、農村資金互助社等。但是，無論是哪一種模式，都難以形成自上而下的體系，而且具體到某一區域內既便是同一種模式，因受現行政策的制約，也無法形成集中的規模。

（四）業務范圍與作用

農業金庫作為集政策性與商業性為一體的農業金融機構，既擔負政府的重大農業建設融資、農業專案融資，以及配合農、漁政策的農、林、漁、牧融資，同時根據商業銀行法的規定又可以從事商業銀行的業務。信用部的業務除以存貸款為主，還包括部分理財項目。相對集中則表現在促進農業發展和改善農民生活方面提供服務。臺灣農業金融體系成為島內農業經濟發展的最主要推動力量。

供銷社參與農村金融的模式，其業務限制較多，為農服務的力度必然受到較大影響。首先，其參與的模式基本限于新型農村金融機構，如村鎮銀行、資金互助社、小額貸款公司以及農信擔保公司。而這些新型農村金融機構的業務范圍并不涉及政策性金融服務。其次，不同模式的新型農村金融機構，其業務范圍存在較大差異。目前有些農村金融機構，違規操作，出現“過橋貸款”、“高利貸”等現象。這不僅難以為資金緊張的農村市場提供有效的供給，而且擾亂了金融秩序。

臺灣農業金融對供銷社的啟示

通過兩岸農村金融體系、制度以及立法情況的對比，可清晰地看出其中的差距。目前大陸發展農村金融，除了需要政府部門采取積極有效措施，加強立法、完善體系、加大投入之外，供銷社作為農村合作經濟組織，對于參與農村金融既不能消極觀望，又不能盲目介入，仍需在現有政策允許的前提下，規范運行、創新模式、因地制宜、有序發展。

（一）堅持為農服務理念，公益性與經營性相結合

臺灣農村金融起源于農業、植根于農村、造福于農民。無論是從臺灣《農業金融法》的立法宗旨、農業金庫“照顧農、漁民，扶植農、漁業，回饋農、漁會 ”的經營理念，還是農民因受惠于信用部而對其產生的信任，無不彰顯出臺灣農村金融機構為農服務的色彩。

國務院40號文件將供銷合作社的功能定位為“農業社會化服務的骨干力量、農村現代流通的主導力量、農民專業合作的帶動力量”。而農村金融服務應當是各項為農服務的基礎。目前，供銷合作社擁有67.5萬個基層網點， 已進入快速發展階段，經濟實力明顯提升。因此，供銷合作社開展農村金融，具備良好的組織基礎、信譽基礎和經濟基礎。在現已開展的各類農村金融活動中，已經明顯地反映出其為農服務的公益性特點。第一，貸款對象面向農戶及涉農企業。如在一些基層縣、市設立的小額貸款公司、農信擔保公司，其服務對象的70%以上是農戶、專業合作社及涉農企業。第二，手續簡便、放貸快捷。如建立在社員相互信任及入社資格嚴格審查基礎上的資金互助社，相對節省了貸款審查手續，提高了放貸速度。第三，收費低，利率低。通過新型農村金融機構，省去了貸款時的人情成本、時間成本，彰顯出供銷社創辦的農村金融機構讓利予農的公益性。

（二）堅持規范運營，有效規避金融風險

臺灣農村金融的發展，其根本在于自上而下的一體化監管制度，以及體系內各機構的規范化管理及運行。目前，在大陸尚缺乏臺灣這樣一套法律制度和監管體系的情況下，金融企業的規范運行，應該是風險防控的第一道防線。分析當下在溫州、鄂爾多斯等地出現的“高利貸”、非法集資等問題，均因違規及監管不力造成的。因此說，違規經營，是造成金融風險的根源；監管不力，是導致風險蔓延的外力 。

供銷社在開展農村金融的過程中，必須要有風險防范意識及措施。在外部監管力度不足的情況下，特別要加強內部的風險防控。借鑒臺灣農村金融體系的內部監管制度，風險防范應從健全制度，實行規范管理入手。第一，在資金和人事上形成雙重管控。供銷社參與出資的農村金融機構，在政策允許的前提下，力爭形成控股，使其在該經濟機構中獲得話語權，為規范運營奠定基礎。第二，完善規章制度，構筑風險防范堤壩。嚴格業務流程、操作規程、風險防控制度以及財務制度等內部管理制度，建立嚴格的臺賬制度等各項制度建設，為開展金融服務、防范風險提供制度保障，因此，規范管理需從制度建設開始。第三，嚴格按照政策要求，開展業務活動。例如，江蘇省大豐市豐富農村資金互助社，堅持“集股不集資，對內不對外；放小不放大，分紅不分利”的操作原則，每筆貸款基本在5萬元以下。第四，多管齊下，規避風險。農業生產因受自然災害影響具有不確定性，農民缺乏有效擔保物的客觀現實，一直是制約農村金融發展的重要原因之一。各地供銷社參與組建的農村金融機構，風險防范意識不斷提升，防范措施不斷創新，有效地規避了風險損失。

（三）廣泛吸收專業人才，提升管理服務水平

金融服務是一項專業性極強的工作，對專業人員的知識、經驗以及品德要求較高。臺灣農業金庫中董事會設董事l5人，其中4人來自于臺農委，另有5名獨立董事，其余董事來自于小股東。監察人會設監察人5名，多數為獨立監察人，來自于部會機關或大學，少數來自于小股東。可見其設置之規范，人員業務素質之高。良好的人員配置，是提供優質高效服務的必備條件之一。相比之下，供銷社參與的農村金融機構，普遍存在著人員匱乏的情況，很多機構的專職人員不超過5人。但是，令人欣喜的是，大部分機構中除了其理事長或董事長由供銷社主任兼任以外，經理、財務等高級管理人員，通常都具有相關的執業經歷，比如由農村信用合作社退休的主任或人員擔任資金互助社的經理。因此，希望在供銷社開展農村金融活動中，廣泛吸收社會上的專業人才，提升管理服務水平。

（四）整合系統資源，構建系統內金融服務網絡

雖然近些年供銷社組建的農村金融機構的數量在逐步增加，但是，普遍存在著散、小、弱的現象，如何做大做強是亟待解決的現實問題。因此，供銷社能否借鑒臺灣農村金融發展的模式，總結“新網工程”的經驗，由總社、省級社、地（市）社或者縣（市）社牽頭，嘗試采取不同模式，整合資金、人員優勢，提高資金使用率，擴大服務區域。第一，縱向的整合方式。根據地區發展情況，由當地供銷社組織，形成本區域范圍內乃至全省市、自治區、全國的總機構，如成立小額貸款公司協會、農信擔保公司協會等方式，對協會內各成員組織的資金、市場、資訊等實行共享。第二，橫向的整合方式。由某個區域內的供銷社組織，將本區域內的資金互助社、小額貸款公司、農信擔保公司等不同形式的金融機構整合在一起，將資金在本區域的不同機構之間流動。但是，這種形式目前面臨的政策限制較多，操作難度較大。第三，風險防控的整合方式。成立基金組織，通過該組織對系統內金融機構進行資金的補充；或者成立保險公司，對各機構金融風險進行評估后，承保其風險責任。

（五）加強與政府溝通，爭取政府支持

臺灣農村金融體系是在政府主導與參與的情況下建立起來的。供銷社開展農村金融活動雖然具有其系統優勢與組織優勢。但是，由于人才、資金以及政策的制約，限制了其發展的速度及廣度，就已經組建的農村金融機構而言，能否持續發展，同樣急切需要政策、資金以及稅收等優惠措施的扶持。如總社能否將農村金融發展資金列入“新網工程”，作為其配套資金給予扶持。應當說，為農服務是與政府溝通的最有效方式，堅持公益性是爭取政府支持的根本。

（六）創新服務方式，推動政府加強立法

臺灣農村金融體系自建立到逐步完善的歷程長達百年，其發展并非一帆風順。可見，任何法律的制定都有其深刻的社會背景，是社會矛盾不可調和的產物。因此，供銷社參與農村金融不能等待法律的完善、政策的出臺，而應當通過實踐活動推動政府的認可。山東臨沂地區開展資金互助社的實踐，就是創新服務方式，促進政府工作的有益嘗試。臨沂市供銷社領辦的176家專業合作社，有76家開展了資金互助業務。由于目前政策的不明朗，為了將供銷社開展以專業合作社為平臺的內部資金互助服務合法化，加強監督管理，臨沂市供銷社積極向市委政府匯報，要求賦予供銷社對農村資金互助服務的監督管理職能。該要求已得到市委政府的高度重視和肯定，目前市編辦已正式批準下文，在臨沂市社成立農村資金互助監督管理辦公室（正科級），并給予3人編制。