2011年：全國保障房建設推進情況及融資渠道分析

今年余下時間的建筑活動將加速。2011年的頭8個月，經濟適用房（保障性住房的一種，占今年規劃建筑總量的12%，融資瓶頸較不嚴重）的房地產投資與去年同期相比僅名義增長5.5%。考慮到今年大部分開工項目出現在6月到8月之間，預計2011年底的建筑活動將會出現顯著增長。

融資負擔必須得到緩解。保障性住房的新融資渠道已在2011年推出，但步伐仍然緩慢。如要達到全年預算目標，保險資金、住房公積金、保障房融資平臺和政府渠道的投入必須大幅增加。

“十二五規劃”目標應不會改變，但可能采用模糊定義。考慮到保障性住房計劃在政治上的重要性，我們認為“十二五規劃”的3,600萬套的目標不會發生改變。

盡管如此，地方政府仍能通過模糊的定義來詮釋保障房建設安排的進展。鑒于大量住房在短短幾個月內開工，有理由相信部分建設項目會模糊工程“開工”的定義。同樣，未來“完工”的定義也可能會出現基準的問題。

中央政府繼續表現出堅定的決心。從最近幾次的聲明來看，政府增加全國保障房供應的決心沒有任何動搖。住建部強調，計劃在2011年開工的所有保障房項目均應在10月底之前動工，地方政府必須加強對項目的監管，確保工程質量，而提前完工的住建部將會予以表彰。在近期的文章中，溫家寶總理重申了政府在2011年動工建設1,000萬套保障性住房的承諾。

在住房和城鄉建設部（住建部）已經公布的中國主要省市保障房開工率明細（占目標建筑面積的百分比）中顯示，部分北方省市的開工率高于平均水平，但在一些人口眾多的南方省市，開工率則低于平均水平（廣州66%，上海75%）。中共中央紀律監督委員會目前正在對20個省、市和地區展開調查，可能有助更清楚地了解全國范圍內的建設進展情況。

保障性住房的分類

保障性住房可以大致分別為4個類別（各個分類今年的保障房建設目標見圖表1） ：

經濟適用房：面積限制在60平方米內，以低于市價的價格（通常比一般可比住房價格低20-30%）售給合資格家庭的住房。開發商的利潤率通常在3-4%以內。

廉租房：由政府擁有，面積小于50平方米，以低廉的租金租給最困難的城市居民的住房。主要由地方政府預算提供資金，但中央政府的財政撥款已在整體融資中占有很大的份額。

限價房：幫助城市中等收入家庭解決住房問題的計劃，住房面積限制在90平方米以內，價格由地方政府向開發商出售土地時限定，定價通常在經濟適用房和普通商品房之間。

棚戶區改造房：棚戶區改造安置在中國保障性住房規劃里占重要比重。中國有大量的棚戶區位于市區。在改造過程中需要拆遷的居民將可獲得經濟適用房或限價房，或得到經濟補償。

保障性住房和商品房市場的相互影響

考慮到政府保障性住房計劃的規模，以及商品房和保障房建設所需建材幾乎相同的情況下，預期保障房建設或許能在當商品房市場放緩時為房地產投資帶來支持。事實上，中國的房地產投資在今年前7個月一直在強勁增長，但主要動力來自于商品房市場的投資（見圖表2），而對經濟適用房（唯一可以查獲每月數據的保障房類別）的投資則在2011年前8個月僅錄得5.7%的同比名義增長。

由于地產滯銷和信貸環境緊張影響投資意欲，預期未來開發商將會放緩擴張步伐。從全國范圍來看，8月份住房價格較上個月略微上升0.07%，但其中44個城市的價格出現下跌，錄得按月價格增長的城市則有56個。同時，預計中國的住房監管部門會將住房限購范圍拓展到部分二三線城市。隨著房地產開發商增加供應并采取更為靈活的定價，預期房地產銷售將會回升。但開發商仍有可能面對大量商品房庫存的問題。

中央政府預計，到“十二五規劃”結束前，3,600萬套保障房的建設將使保障房的覆蓋率由目前的11%提高到20%。

假設每套房的平均面積為60平方米，每平方米建筑面積的建設成本為人民幣2,200元，則1,000萬套保障房將帶來人民幣1.32萬億元的房地產投資。相比之下，2010年中國各類房地產的投資總額為人民幣4.8萬億元。

據政府表示，590萬套保障房的建設已于2010年開始，其中370萬套已經完工。意味著按樓面面積計算，去年的保障房開工量相當于全國商品房開工總量的37.6%。考慮到今年政府開工建設1,000萬套保障房的目標，和去年的商品房建設總量（約1,050萬套）大致相當，這個比例只會更高。

保障性住房計劃的資金來源

資金來源一直是實現保障性住房建設目標的最大障礙，在2011年預計所需的人民幣1.3-1.4萬億元資金中（住建部預測數據），只有5,000億元將來自各級政府。在巨大的資金缺口下，許多省市政府紛紛把目光投向各種社會融資渠道。

自去年保障性住房建設的擴大及今年首次公布目標以來，政府已經推出了多項支持性政策，希望開拓保障性住房建設的融資渠道。為實現全年預算目標，保險資金、住房公積金、保障房住房建設投資中心和政府渠道的投入必須大幅增加。（見圖表3）。

目前，主要的融資渠道包括以下幾種：

銀行貸款

根據中國人民銀行的年中報告，2011年上半年投向房地產開發的新增貸款為人民幣2,098億元，余額同比增長13.7%。投向保障性住房建設的新增貸款則從第1季度的人民幣651億元，增加到人民幣908億元。新增貸款金額在年內表現出前重后輕的趨勢，從過往數據來看，第1季度的房地產開發貸款約為第2季度的兩倍，此后則在年底前逐步減少。假設上述趨勢不變，全年投向保障性住房的銀行貸款將為人民幣1,000億元左右。

全國社會保障基金理事會

首個以全國社保基金進行投資的保障房項目在2月26日簽訂協議，通過信托貸款的方式，向南京4個保障房項目投資人民幣30億元。貸款期限為2年11個月，利率為6.05%（社保利率5.45%按季節浮動，信托費用率0.18%和擔保費率0.42%）。貸款由江蘇省國際信托有限公司發行，民生銀行提供擔保。全國社保基金理事長表示，2011年通過這種渠道為保障性住房提供的資金可望達到人民幣500億元。其他投資項目包括在重慶投資的100億元，在南京投資的30億元，以及在天津投資的30億元

保險資金

去年9月3日，保險公司獲準能將總資產中不超過10%的金額，投資于房地產。根據中國保險監督管理委員會的數據，截至第1季度末保險資產的總額為人民幣5.4萬億元，這意味著理論上將有最高達人民幣5,400億元左右的資金可以投入到房地產領域。 通過這個融資渠道，北京市土地儲備整理中心和7家保險公司的合同簽訂為此計劃帶來重大的發展，為北京市的保障房建設提供資金。7家保險公司以中國太平洋保險牽頭，向該中心貸款人民幣700-800億元，資金將由北京市政府管理，并以該市的土地儲備作為抵押。保險公司所要求的利率通常低于銀行貸款基準利率（有消息稱折讓10-15%）。保險資金為保障房建設提供資金的其他案例還包括：中國太平洋保險在上海投資40億元后，又在北京投資50億元；平安保險也在上海的保障房項目投資30億元。

此外，重慶市長在今年較早時間表示，中國人民保險公司和中國人壽已同意在該市的項目中分別投資100億元。5月17日，中國保險監督管理委員會辦公廳副主任蔡基譜表示，保監會正在總結先期進行的項目，以便制定相關政策，更好地監管保險資本對保障房的投資。如果投資流程能夠簡化，保險資本將有望為縮小長期資金缺口發揮重要作用。但就短期而言，保險資金的投入必須迅速增長，才能有效地縮減資金缺口。

住房公積金

住房公積金在1994年設立，是為普通收入人群提供補貼性按揭貸款的強制性住房儲蓄計劃。公積金貸款支持保障房建設的試點計劃已在28個城市啟動，預計可獲批貸款總計500億元。截至6月30日，投入資金已達59.3億元。上海獲得15億元，西安獲得35.3億元，而江蘇則獲得9億元。據住建部表示，截至2008年底住房公積金的盈余資金為3,193億元。在住房公積金擁有大量閑置資金的情況下，盈余資本可用于投資政策性住房建設，獲得更有效的利用，并可通過貸款安排，以利息的形式獲得更多回報。

保障性住房融資平臺

7月27日，中國銀行業監督管理委員會在年中工作報告中表示，支持設立省級和市級的保障性住房融資平臺，并將鼓勵銀行和金融機構根據年度目標，向保障性住房項目提供貸款。這是個針對公租房融資、建設和經營管理的平臺。北京市保障性住房建設投資中心在成立2個月后，于北京市海淀區進行首次投資。協議涉及3個公租房項目的收購和1個公租房項目的建設投資，涉及住房共5,200套，投資額為17億元。作為市級和區級政府之間的首次協議，這項投資是解決資金問題的一個新發展，可以使市政府更有效地將資金分配到有需要的地區。到目前為止，投資中心已經籌集了200億元的資金，并計劃通過各種渠道籌集500億元。

地方政府債券：7月11日，11個省份首次發行地方政府債券。有關債券分為兩期，分別為5年期票據254億元和3年期票據250億元。8月23日，財政部宣布另外6個省份發行5年期票據，分別為：河北（37億元）、江西（35億元）、廣西（30億元）、四川（68億元）、貴州（27億元）、甘肅（30億元）和天津（13億元），總計達人民幣240億元。根據報告指出，河北財政廳表示資金將主要用于保障房建設。

廣西發行了總值60億元的債券，其中30億元為息率4.01%的3年期票據，30億為息率4.3%的5年期票據。市級發行的票據（30億元）將優先用于支持保障房建設，省級發行的票據（30億元）將主要投入相同用途（26億元），另外4億元則用于鐵路基礎設施建設。據財政部預計，年內發行的債券總計將達人民幣2,000億元，可對保障房融資產生重大作用。

企業債券：6月份，國家發展和改革委員會（發改委）授權地方政府融資平臺和建筑公司發行企業債券，為保障房項目提供資金。6月28日，發改委發文授權地方政府融資平臺優先為保障房項目提供資金。只有在滿足當地保障性住房建設融資需求后，融資平臺公司才能發行企業債券用于其他項目的建設。發改委表示，企業債券具有利率低、期限長的優勢，是保障性住房項目市場融資較好的工具。

自7月底以來，4家A股上市開發商 — 保利地產、北京首都開發、棲霞建設和信達地產分別宣布將共同籌資130億元，用于開發保障性住房。摩根大通房地產研究團隊的資料顯示，保障性住房的融資限制遠低于商品房，許多面臨資金短缺的開發商未來可能會透過這個渠道來籌集資金。

中央政府撥款：今年較早時候，中央政府承諾撥款人民幣1,030億元幫助建設保障房。到目前為止，計劃中所有的資金已全部投入，并追加394億元，以及從2010年的余款中轉撥280億元。中央政府的投入總額已達1,705億元。

土地出讓所得款項：土地出讓凈收益的10%將用于投資保障性住房建設。雖然今年土地出讓面積與2010年相近，但價格已經大幅下滑，部分主要城市更出現嚴重下挫，例如2011年上半年北京市的土地出讓收益同比下降48.2%。2010年的土地出讓收益達2.7萬億元，考慮到房地產的整體環境走弱，今年最多可有2,700億土地出讓資金用于保障房建設。