國內外土地利用規劃的發展趨勢

安 強

0 前言

土地問題已成為當今世界令人矚目的重大社會經濟問題,為了研究解決這一關系人類生存與發展的問題,世界各國都非常重視土地利用規劃。土地利用規劃被公認為是實現土地資源優化配置和社會經濟可持續發展的必要技術工具。

1 土地利用規劃的發展趨勢

1)規劃理論的復合化。

自二戰以來,土地利用的理論發展既有相互補充完善的,也有相互對立矛盾的,各種不同派別的規劃理論之間展開了長達半個多世紀的大辯論,主要體現在理性的科學規劃理論、倡導性規劃理論、漸近主義規劃理論、新馬克思主義規劃理論、新人文主義規劃理論和實用主義規劃理論等不同觀點和理念,各家爭論的主要焦點就是公眾利益、合理性和政治的理解迥然不同,到底要制訂什么樣的規劃,由誰參與,為誰服務以及怎樣制定,均是各學派無法圓滿回答的問題,如“以人為本”是各種理論都一致同意的觀點,但到底以什么人為本,以普通百姓為本還是以富豪、官貴為本,以年輕人為本還是以老年人為本等,各派觀點卻完全不同。然而,我們認為,隨著人們對理論指導規劃實踐重要性的認識,以整體性和動態性為特征,應用系統分析的理論,充分重視經濟、社會、文化、生態多元復合的土地利用規劃理論和理念將不斷得到深化。

2)規劃內容的綜合化。

土地利用規劃研究是一項綜合性很強的研究工作,它不僅涉及土地的自然屬性,還必須考慮經濟、技術和人類活動的影響,并注重它的生態效益、經濟效益和社會效益。

首先,研究土地利用規劃必須從其土地利用組成、結構、功能演化過程等方向進行綜合研究,這樣才能把握住土地的總體特征;第二,要進行充分的經濟分析和計算,例如成本、產值、毛利、收益水平等,使研究成果既反映土地的自然特征,又反映不同土地利用規劃的收益水平;第三,要考慮社會因素,使其能發揮社會作用。

總之,土地利用規劃研究日益表現出經濟化和社會化。另外,綜合化亦表現在針對人口增長、資源短缺、環境變化和區域發展問題,開展全球性的協同研究,以確定人口增長對土地資源的需求和土地資源系統可支持或必須支持的程度。

3)規劃手段的信息化。

土地利用規劃是一項涉及國民經濟各個產業部分的系統工程,為了提高規劃的工作效率和決策的科學性,近年來,國際上土地利用規劃中高新技術得到了廣泛的應用。土地利用規劃的方法逐漸由定性描述、對比分析等傳統方法轉變為普遍使用系統工程、灰色控制系統、層次分析(AHP)法、系統動力學(SD)模型、多目標決策規劃等現代方法。模型技術的大量運用,不僅提高了規劃方案的精度,而且為模擬土地利用的動態發展過程提供了可能。地理信息系統技術(GIS)、遙感技術(RS)、全球定位系統(GPS)等現代科技手段的逐步使用,使土地利用規劃從野外資料搜集、信息處理、計算模擬、目標決策、規劃成圖到監督實施全過程逐步向信息化方向發展。一些國家還將決策支持系統(DSS)技術引入到土地利用規劃編制工作中去,這是規劃方法手段革新的又一大轉折點。在應用3S技術基礎上建立的以GIS為核心具有現勢性的土地利用規劃體系數據庫及動態的規劃管理決策系統,對加強各類空間規劃的編制及規劃實施管理的科學性、動態性與整體性,加強不同類型、不同層次規劃的聯系,減少規劃之間的矛盾方面都具有不可忽視的作用。

4)規劃主體的多元化。

以往所做的土地利用規劃大多是政治直接參與的產物,很少考慮公眾參與過程,規劃部門作為管理部門,主要任務是執行政府的意圖,對資源分配有著極小的控制權,常常被動的向權力講授真理,這大概就是以往的規劃方案難以實現的原因之一。自 20世紀 80年代以來,美國、日本、德國、英國、加拿大等國家在規劃制定的各個階段都積極倡導各方人士參與,使規劃保持了較高透明度和參與度,我國現在也開始注重規劃的公眾參與。理論上講,在規劃過程中只依賴少數人進行決策是很可怕的,不同利益集團都應享有均等的機會和發言權,參與制定政策、編制規劃和管理全過程。這種公開透明的規劃體系決定了規劃部門的任務不單純是依據政府決定編制藍圖,而且應依靠自己的專業知識對決策具有合法的參與權力和實施規劃的權力,并利用權力在各部門的決策者之間進行協調,最終產生有廣泛群眾基礎的民主型規劃。以美國芝加哥市規劃和發展局(DPD)的規劃過程為例,按該局Knutsen的話來說:“我們不再制訂規劃,然后讓社區按我們的規劃實施。現在是規劃局和社區組織、社區發展公司一起工作”。對某一地區的規劃,主要由當地社區提出,規劃部門提供技術及財政支持,然后由規劃部門按區劃法規審定批準,引導社區實施由他們自己制訂的規劃。這種做法直接反映社區的要求,充分體現了規劃中的公眾參與,規劃作為政府的職能之一,不是直接運作,而是起著協調、仲裁、審定的作用。規劃主體日益顯現出多元化的特征。

2 結語

未來的土地利用規劃將以各種途徑沿著可預見的方向發展,必將有越來越多的公眾、團體和政府部門積極加入規劃的行列,這要求規劃必須具備更加有效的解決矛盾、協調關系的作用,同時由于人們一直保持對生命質量等問題的關注,因而創造性的思維和解決方案日益突出。

[1] 甌海若.土地利用規劃的基礎理論問題研究[D].博士論文,2004.

[2] 郝 清.歐美國家棕地開發策略研究[J].山西建筑,2010, 36(12):21-22.