對港口碼頭配備溢油應急設備的探討

文/ 湛江海事局 黃 杰 邸錦疆

隨著我國對能源的消費日益增長，中國進口原油的數量逐年提高，年進口原油的數量早已突破億噸大關[1]，船舶進出港和碼頭裝卸油作業次數不斷增加，港口及附近水域溢油污染風險不斷增加。據統計，國際上船舶溢油污染事故的清污率已達70%以上，而我國沿海船舶溢油污染事故的清污率只有7%，每年在我國沿海海域發生的船舶溢油污染絕大部分只能靠海洋自凈能力來清除。[2]碼頭常常是溢油事故頻發水域，以南方某港為例：該港2000年至2009年一共發生大小溢油事故30起，而發生在碼頭及附近水域的溢油事故達23起，占事故總數的75%以上。一旦發生溢油事故，單獨依賴靠泊船只開展應急清污行動往往難以奏效，而碼頭作為應急現場的平臺，有時間和位置的優勢，可以在較短的時間內組織碼頭清污人員使用溢油應急器材開展清污行動。因此，碼頭應被作為防控溢油事故的重點地段。經驗表明：及時布放圍油設備，對溢油的圍控在溢油事故應急處置工作中是尤為重要的環節，是防止港口水域海洋環境遭受更大破壞的重要手段，也是整個溢油應急行動的基礎和關鍵性操作，會直接影響后續的浮油回收和處理效果，因而碼頭溢油設備的配備顯得極其必要和緊迫，具有十分重要的現實意義。

一、相關依據

為了做好船舶的防污染工作，保護好海洋環境，我國有關法律法規、規章和行業標準對港口碼頭溢油應急設備配備有了明確的規定和要求?！吨腥A人民共和國海洋環境保護法》第69條規定：裝卸油類的港口、碼頭、裝卸站和船舶必須編制溢油污染應急計劃，并配備相應的溢油污染應急設備和器材。《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第15條規定：建設港口、碼頭，應當設置與其吞吐能力和貨物種類相適應的防污設施。港口、油碼頭、化學危險品碼頭，應當配備海上重大污染損害事故應急設備和器材?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h境管理條例》第13條規定：港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業活動的單位應當制定有關安全營運和防治污染的管理制度，按照國家有關防治船舶及其有關作業活動污染海洋環境的規范和標準，配備相應的防治污染設備和器材，并通過海事管理機構的專項驗收。2009年5月發布的交通行業標準《港口碼頭溢油應急設備配備要求》（JT/T451—2009）對不同類型、不同等級的碼頭的溢油應急設備的配備做了量化的要求。

二、目前的現狀

調查顯示：我國絕大多數港口現有碼頭的防污染設備都達不到《港口碼頭溢油應急設備配備要求》的標準，較早時期建造的油品碼頭，在防治污染設備和器材以及污染監視設施的配置上還有相當的差距，而一些較早時期建造的非油品碼頭，在防治污染設備和器材方面更是一片空白。盡管一些近年來新建的碼頭在海事管理機構的積極督促下也加大了對防污染設備和器材的投入，但是防污應急設備在數量和油污應急能力上還遠遠不能滿足有關標準的要求。縱觀全國，僅有極少數油品碼頭配備了專業溢油應急處置船，絕大多數碼頭的溢油防備器材仍局限于少量吸油氈和消油劑。

三、原因分析

1. 有關立法、標準建立的滯后

經第九屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議修訂通過的《中華人民共和國海洋環境保護法》從2000年4月1日開始施行，《中華人民共和國環境影響評價法》自2003年生效施行，《港口碼頭溢油應急設備配備要求》（JT/T451—2009）自2009年5月施行。我國早期建設并營運的港口，由于立法滯后和有關標準的不健全，存在沒有配備相應溢油應急設備的普遍現象。

2. 政出多門、職能交叉影響執法效能

管理部門職能交叉造成管理上的脫節，涉及港口碼頭相關管理的部門有海事、港口行政管理、環保等部門。依據國務院《防治船舶污染海洋環境管理條例》規定，海事部門負責對港口、碼頭、裝卸站以及從事船舶修造、打撈、拆解等作業活動的單位配備相應的防治污染設備和器材的專項驗收。而依據《中華人民共和國港口法》，由港口行政管理部門實施港口經營許可，兩部門在一些問題上存在著分歧，譬如，港口行政管理部門核定的“危險貨物港口作業認可證”上關于危險貨物港口作業范圍，該危險貨物范圍不包括未列入GB12268《危險貨物品名表》的固體散裝危險貨物、高閃點的散裝油類物質、散裝有毒液體物質，而這些在國際公約和我國法律法規屬于污染危害性貨物。

縱觀海事行政管理機關管理的污染危害性物質，除了包括《危險化學品安全管理條例》中的危險化學品和《港口危險貨物管理規定》中的“危險貨物”外，還有未列入危險化學品名單和GB12268《危險貨物品名表》的部分固體散裝危險貨物、散裝油類物質、散裝液體危險化學品和散裝有毒液體物質，即沒有聯合國編號的固體散裝危險貨物、散裝油類物質、散裝液體危險化學品和散裝有毒液體物質。港口行政管理部門在核發危險貨物港口經營資質許可時，沒有把《港口碼頭溢油應急設備配備要求》作為核發條件。

環保部門職責主要體現在建設碼頭設施的環境影響評價方面，按照《中華人民共和國海洋環境保護法》的規定，環保部門在批準環境影響報告書前，必須征求相關海上執法部門意見，而在實踐中，這個步驟經常被省略或僅僅是走過場。

3. 政府監督缺位、監管力度不夠

《海洋環境保護法》明確規定海岸工程建設項目在環境影響評價中必須征求海事部門的意見，而一些近期新建、改建和擴建的碼頭工程仍存在著政府管理和監督不到位的情況，環境保護“三同時”制度（配套的環境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用）也沒能嚴格執行和具體落實，主要表現在：一方面，一部分碼頭在沒有海事部門介入的情況下順利通過環評、施工并取得經營資質投產使用，這種碼頭溢油設備的配備情況可想而知；另一方面，盡管碼頭工程按照規定程序開展了環評，海事管理機構也提出了一些有關碼頭溢油應急設備的配備要求，但在政府監管部門缺乏有效的溝通和及時的跟蹤評價的情況下，很難保證工程方能按照要求配備有關溢油應急設備。[3]

4. 溢油應急設備缺乏技術標準且投入費用高

我國的溢油應急設備市場還不規范，除消油劑、圍油欄、吸油氈和浮油回收船外，大多數的應急設備還沒有建立起統一的技術標準[4]。據調查，盡管大部分碼頭業主想配置一些溢油應急設備，但不知道購買渠道，也不清楚所選擇的設備是否符合要求，導致碼頭溢油應急設備配置的滯緩。

另外，行業人士普遍認為，購置溢油應急設備需高投入，清污器材價格高，使用壽命短，而且需要定時的維護保養，需要花費大量的財力和人力，而新的標準更是提高了碼頭對溢油應急設備的配備要求。一些大的碼頭需要配浮油回收船，而供養一艘幾百噸的船舶和船員實需一筆不小的開銷，大多數碼頭業主不愿意花錢去配置相關設備。

四、對策和建議

對于港口碼頭溢油應急設備配備所遇到的問題，應該全面考慮分析，找出有效的切合實際的辦法，逐步達到港口碼頭按照國家相關要求配備溢油應急設備的目的。

1. 完善相關規定和標準并合理地貫徹執行

針對港口碼頭溢油應急設備，交通運輸部專門制定了標準《港口碼頭溢油應急設備配備要求》（JT/T451—2009）。該標準雖已于2009年5月1日正式實施，但真正貫徹起來將有一定難度，原因有兩方面：其一，該標準僅為行業標準，而非強制執行的國標，該標準制定的合理性和有效性還沒有有效的檢驗例子；其二，雖然該行業標準對不同等級的碼頭做出了量化的要求，但并沒有配套的實施細則出臺，目前在對該標準的理解上存在一定的差異，例如標準中沒有注明是否適應較早時期建造的碼頭，對于已建好的碼頭，也沒有具體規定什么時候必須達到標準的要求。

建議主管機關加強對有關法律、標準的研究，制定《港口碼頭防污染設備配備專項驗收規定》，并完善防污設備器材的技術標準或規范，以達到引導和促進碼頭盡快按照有關標準的要求配備相應的溢油應急設備，并通過主管機關驗收的理想效果。

2. 鼓勵清污公司建設并參與碼頭溢油應急聯防機構

目前，幾乎每個港口都有船舶污染清除單位（俗稱清污公司），但大部分規模偏小，清污設備簡陋，工作人員素質不高，原因有幾點：第一，國內的污染損害賠償機制不夠完善，清污公司參與污染事故應急行動的酬勞得不到足額、及時支付的現象時有發生；第二，大多數清污公司不是經常需要采取應急行動，主要收入來自油污水接收、垃圾接收作業，僅夠維持生計，而有些競爭激烈、接收作業少、規模小的清污公司境遇更糟。因此，很多清污公司不愿意冒風險投資購買更多的溢油應急設備去提升清污力量。

在宣傳貫徹《港口碼頭溢油應急設備配備要求》標準的過程中，筆者了解到：很多碼頭業主紛紛反映該標準要求高，他們更傾向于參加聯防機構，集資購買溢油應急設備，以實現應急設備資源的整合和統一調配使用。在對溢油應急設備的日常管理和使用上，他們也傾向于把設備的維護保養工作及圍油欄布放和應急業務委托給有資質的專業清污公司。

筆者設想，如果能夠將清污公司納入聯防機構，參與碼頭的溢油應急設備建設，碼頭出資買設備（包括浮油回收船、圍油欄布放艇），清污公司負責設備的日常使用和管理，兩方協商達成協議，并輔以海事管理機構的監督管理，這種合作模式完全可以取得雙贏的效果：一方面，港口碼頭能夠減少成本，并按照要求配備好相關的溢油應急設備；另一方面，清污公司能夠在合作中獲得一定的利潤，維持公司正常的運轉。合作模式還具有更深層次的意義，即加強碼頭和清污公司的合作，提高應急反應速度，從而進一步提升整個港口的溢油應急能力。

3. 積極參與碼頭建設并督促碼頭業主落實防污染設備的配備

碼頭工程的環境評價是保證碼頭溢油應急設備按要求配備中尤為關鍵的環節，對于在建或將要建的碼頭，海事管理機構應認真履行法律賦予的職責，加強與環保部門、海洋主管部門的溝通協調，積極參與碼頭的海洋環境影響評價，提出國際公約及法律法規有關防污染要求。從目前國內的現狀分析，提前介入碼頭的建設，參與碼頭工程的海洋環境影響評價的環節對保證碼頭在投入使用前配備好符合要求的防污染設施和器材起著至關重要的作用。建議海事部門在碼頭工程準備階段的環評中提出防污染設備的配備要求，并附上《港口碼頭溢油應急設備配備要求》，提前讓碼頭業主了解到有關要求，以便碼頭工程在設計、施工等環節充分考慮到防污染方面的要求，并在項目驗收階段嚴格把關，確保海岸工程“三同時”的落實。

五、結束語

珍惜港口資源，保護海洋環境是全社會的責任，大連“七一六”事故敲響了警鐘，我們不能抱有任何僥幸心理，必須防患于未然，同時我們也進一步體會到碼頭溢油應急設備的極為不足和所帶來的嚴重后果。《防治船舶污染海洋環境管理條例》已于2010年3月1日實施，如何確保港口碼頭按照相關要求配備溢油應急設備，將是一項艱巨的任務，需要政府各監管部門的配合協作和企業的大力支持，通過相關行業的共同努力，盡早保證各港口碼頭按要求配備溢油應急設備，提高港口碼頭的溢油應急能力，從而實現經營和安全雙贏的目標。

[1]王建軍,趙慶濤.海灣至中國港口VLCC航線的風險水域分析[J].航海技術,2009(6):7-8.

[2]楊省世.我國水上船舶溢油應急能力現狀及建設規劃研究[J].中國海事,2009(3):37-41.

[3]王真茂,王彬彬.論如何發揮海事部門在涉海工程項目海洋環境影響評價中的積極作用[C]// 海上污染防治及應急技術研討會論文集.北京:中國環境科學出版社,2009:177-178.

[4]董艷.溢油應急設備檢測機制的構建[J].中國海事,2010(5):67-69.