從保障性住房建設角度對大型居住社區規劃的若干思考

王穎禾

1 大型居住社區規劃的產生背景

近幾年來，全國部分地區房價較快上漲，居民購房壓力倍增。為保障民生，讓百姓安居，上海市委、市政府貫徹黨中央決策部署，提出加快大型居住社區建設，構建市場化和保障性“雙住房體系”。為此，在市相關部門的協調組織下，一批大型居住社區從規劃編制到土地供應、落實建設主體，相關工作迅速開展。繼2009年推出15個大型居住社區后，2010年再推23個大型居住社區。在這些大型居住社區內，將啟動不同類型的住房建設，其中包括經濟適用房、動遷配套商品房、廉租房、公共租賃房、中小套型普通商品房等。這些住房將滿足各層次的需求，進一步擴大百姓受益面。

大型居住社區建設儼然已成為應對城市住房問題的“上海模式”。其開發建設將在今后若干年中陸續為上海提供大量住房供應，其中將有一大部分為各種類型的保障性用房，廣大中低收入家庭將因此受益。通過近兩年的努力，作為第一批開工建設的大型居住社區，上海城投公司負責實施的松江泗涇大型居住社區建設目前已完成近半。在政府相關部門指導下，開發團隊在不斷探索推進的過程中，對于大型居住社區規劃實施過程有了更進一步的認識，由開發建設的實踐體驗也引發了對大型社區控制性詳細規劃的作用與實施機制的若干思考，希望能為后續大型居住社區的規劃和建設提供一些啟發。

2 大型居住社區規劃的形式與功能

2.1 控制性詳細規劃的形式與功能

近幾年來，在市、區規劃部門的不斷努力下，從分區規劃到單元規劃，再到控制性詳細規劃及修建性詳細規劃，整個上海的規劃編制體系從層級到覆蓋區域都日趨完整；同時通過對規劃審批和項目審批規程的梳理，上海的規劃管控能力也大大增強。其中，控制性詳細規劃扮演著核心角色，在對其編制形式與審批流程的不斷探索優化過程中，通過規劃部門對國外空間管治策略的學習和借鑒，使控規日益趨近法定圖則，成為上海城市空間管治的主要工具。這對上海這個已呈現高度城市化和日益國際化的大城市來說，無疑具有重要意義。

2.2 保障性住宅建設對大型居住社區規劃的功能要求

以保障性住宅為主的大型居住社區建設是一項政府主導的民生工程，肇因于住宅房地產迅猛發展的同時，保障性住宅缺失造成的城市中低收入群體的住房困難問題。作為政府的一項政策性工程，其實踐有其特定要求。

首先，大型居住社區的開發建設十分講究時效性，必須抓住宏觀調控使房價穩定的有利時機，迅速實現大量保障性住宅的供應，為住房困難的中低收入人群一解燃眉之急并改變現有的單一住房供應結構，盡快實現城市住宅市場的長期穩定健康發展。其次，大型居住社區建設在實施推進機制上，充分發揮政府能集中力量辦大事的“中國模式”優勢，從土地供應、市政配套、建造計劃到住宅供應，充分整合市、區兩級政府相關部門和國有企業力量，主動作為，落實政策意圖。再者，大型居住社區建設是針對目前城市住房供應問題而提出的具有一定獨創性的解決方案。在開發建設過程中，有許多問題需要創造性地解決，或許還需要突破一些常規的標準或規范。

一直以來，規劃被認為是城市建設的“龍頭”，在大型居住社區建設這項政府工程中，規劃更是凸顯這一主導建設的重要作用。在目前的規劃層級設置中，控制性詳細規劃是大型居住社區規劃采取的主要形式，但與控制性詳細規劃在一般情況下所體現的空間管治作用有所不同的是，大型居住社區規劃更多地被期待具有開發指南和建設藍圖的作用。而且由于大型居住社區建設具有上述時效性、主動性和創新性的要求，使規劃的編制與實施在過程、主體和內容方面，都需要密切互動才能確保規劃作用的有效發揮。

3 大型居住社區規劃編制與實施的互動性

3.1 規劃編制與實施在過程上的互動性

首先，由于推進建設的急迫性，大型社區從規劃編制到開工建設的一系列前期工作往往在較短的時間內完成，如泗涇大型居住社區2009年3月明確選址，4月份啟動規劃編制，同時明確了城投公司為建設主體，6月初已完成控詳規劃的審批，到2009年底已經實現了一期地塊的開工建設。在這半年多的時間里，要完成包括土地供應、七通一平市政配套的前期工作、住宅單體及學校等配套公建的設計和相關報建工作等。在所有這些工作平行展開、推進建設的過程中，規劃除了解決開發的合法合規性問題外，還被期待能切實指導建設的進行，如市政道路、橋梁、河道水系、市政站點等都依據控制性詳細規劃編制專項設計落實到各實施部門；各地塊根據控規規劃指標進行建筑和景觀設計，并落實市政配套，通過各項專業評審后付諸建造。

事實上，控制性詳細規劃編制完成并批復后，主要解決了開發的合法性問題，以及對大型社區各項要素的總體部署。其中關于道路、市政基礎設施、公建配套設施等各系統的規劃設想，以及地塊控制指標所表達的對空間形態的規劃設想并不足以直接拿來作為實施任務書。在后續實施深化過程中，為順利推進建設，經常因為各專業系統間的協調問題而需要對用地形狀或通道位置作些調整；有時候，需要兼顧實施或運營主體的不同利益訴求而調整某些規劃設想；甚至有些時候由于現場條件無法滿足規劃要求而不得不修改最初的規劃布局。

因此，在控詳批復以后，擔負著指導大型社區建設重任的規劃工作并不算完成，甚至才剛剛開始。控制性詳細規劃的編制和審批是領先于所有政府審批流程的最初環節，控詳規劃的實施過程包括了建設前完成各項專業部門審批的過程。對大型居住社區規劃來說，要成為開發指南和建設藍圖，就必須是一個和建設前期工作互動的規劃過程。隨著大型社區開發建設的逐步推進，各市政專業部門的專項規劃設計之間互相協調，最終落地；各項市政和公建配套設施通過條塊平衡，落實為具體的建設規模和運營模式；地塊內空間指標通過各項建造規范的檢驗，形成可付諸建造的布局方案。直到此時，經過與實施過程密切互動的規劃深化過程，不斷接受建設前期工作中的反饋信息并不斷調整后的大型居住社區規劃才可能成為期待中具有可操作性和實施性的開發指南。

3.2 規劃編制與實施主體的互動性

從大型居住社區建設的實施主體來說，是市區兩級政府管理部門和國有開發企業聯合作戰，推進這一政府實事工程。政府部門和企業之間各有側重，政府部門主要通過各項行政審批流程，在合法合規的前提下，盡快讓大型社區的建設工作付諸實施；而國有開發企業則需要在時間上整合各項行政審批，空間上系統安排各項建設工作，盡快完成建造，提供符合要求的住宅產品。

就泗涇大型居住社區來說，城投公司通過土地現狀出讓的方式，在近100公頃的土地上實施大型居住社區開發建設，包括動遷、市政基礎設施和道路的建設和移交、住宅地塊的開發建造、學校等公建配套設施的建設和移交等工作。作為建設主體，項目開發團隊必須完成從土地取得，到項目開工建設所需證照的一系列前期手續，包括從市政道路設計到地塊建筑施工圖在內的一系列技術協調工作。

客觀上，在較短時間內完成的控制性詳細規劃編制，是一個較封閉的過程。專業規劃師組成的團隊，在規劃審批部門的指導下，提出規劃方案，按程序完成相關意見收集后，即進行規劃文本的編制、報批。與實施相關的信息在規劃中反應不充分，必然使得控規與指導建設的要求差距較大。對于以推進建設為主導的大型居住社區規劃來說，規劃編制團隊與開發建設團隊的互動，顯得尤為重要。在控規階段的有效互動，可以在用地劃分、設施配置方面，更好地整合其他政府專業部門的審批要求和建設主體的利益需求，使控規內容更便于實現；在后續規劃深化階段，開發建設團隊在建設前期進行的相關技術協調工作和形成的實施方案，更是規劃編制團隊最終確定各項要素配置和系統布局的科學依據。

3.3 規劃內容與實施需求的互動性

提供保障性住宅供應是大型居住社區建設的主要目的，規劃也因此具有較強針對性。從規劃的目標來看，主要關注的應該是：一要滿足入住保障性住宅的普通百姓對社區生活的要求；二要在土地資源有限的情況下，提供盡可能多的住房滿足需求；三要從控制保障性住宅的成本角度，合理配置各項設施及開發控制指標。為此，以控規為主要形式的大型社區規劃在編制過程中對用地分配、公建配套、地塊控制指標等主要內容的確定，應充分考慮實施的可行性和性價比。

泗涇大型居住社區總用地近100公頃，其中規劃用于建設保障性住宅的用地為52公頃左右，其它用地則用于道路、公共綠地、公建配套設施等。在土地資源有限的情況下，盡可能地擴大大型社區中的住宅建設用地面積，可以間接降低保障性住宅的土地成本，建造更多的住宅單元，當然這不能以犧牲公共服務功能為代價。比如在規劃結構布局方面再作些優化，減少不必要的邊角地塊；再如結合實際功能和景觀效果，合理控制公共綠地的規模；又如結合公建設施屬地化管理的實際情況，整合區域資源，合理確定教育、衛生、福利、文化體育等公共服務設施的數量，在滿足功能要求的前提下，集約化布局，適當提高公建設施地塊的開發強度。這些挖潛措施一方面可以提高住宅建設用地的比重，同時也可減少土地開發、配套設施建設對保障性住宅建設成本的分攤。

地塊控制指標的確定，也會影響保障性住宅建設的成本控制。比如配建停車位指標，由于保障性住宅為了集約用地而采取較高的地塊容積率，且戶均建筑面積基本在60-80平方米，按通常的停車位指標會大大增加地下車庫建設的規模，增加住宅造價；而大型居住社區往往選址在軌道交通站點附近，應該具有建設公交導向居住社區的條件，也符合保障住宅人群的消費定位。如果適當降低地塊停車位指標，合理配建公共交通設施，既滿足百姓出行需求，也降低了住宅造價，應該是符合保障性住宅社區定位的規劃策略。

4 結語

大力推進保障性住宅建設是目前政府最為關注的民生工程，城市規劃作為一項政府公共管理職能應發揮重要作用，而規劃要積極發揮作用也必須緊密配合政府在保障性住宅建設方面的有關政策性部署。大型居住社區的開發建設是上海市政府對住房保障這一民生問題的應對之策，是政府集中公共資源破解難題的積極作為。在此，規劃不僅僅是消極的管控，規劃的內容應直接導向后續的建設行為。大型居住社區規劃的編制除了考慮規范對建設用地的空間使用，更是根據政府住房保障的政策意圖主動配置空間資源，制定開發建設的行動導則。大型居住社區規劃的實施是政府部門和國有開發企業協同推進的過程，既是實現規劃對未開發土地的城市空間布局和管控要求，也是落實政府保障性住宅建設計劃的年度目標。

對大型居住社區的規劃采用控制性詳細規劃為主要形式，便于與立項、土地等各項開發審批程序銜接，規劃深度與大型居住社區的開發規模也較匹配，有利于盡快啟動建設。但從已投入開發的大型居住社區的實際操作經驗看來，作為主要用于管控城市空間使用的一般準則，控制性詳細規劃從編制內容到審批程序的設置相對于大型居住社區保障性住宅建設的時效性、主動性和創新性的要求來說，還存在優化調整的必要，主要表現在規劃與實施的互動性應得到重視并加強。

綜上所述，是從保障性住宅的建設者角度，對大型居住社區規劃和實施過程作的簡單回顧與思考。對于這一特定的城市建設任務的執行，希望規劃能更靈活包容、務實有效。而對于規劃部門由此面對的課題，則更為深刻長遠。城市規劃作為一種社會理性，力求使城市發展無論從時間上還是空間上都有序可控；城市規劃作為一種政策資源，是政府貫徹執政意圖的有力手段，也因此獲得自身的權威性。規劃的現實邏輯即在于，不斷強化自身的權威性，以實現對城市有序發展的理性追求。