天坑現象與制度迷失——對城市地下空間開發利用中的環境評價標準問題的思考

黎 樺

(湖北經濟學院地方法制研究中心,湖北武漢430205)

近年來各地規模化的地下空間開發和利用致使地面塌陷從而不斷出現“天坑”現象①2010年5月30日四川成都大邑新場鎮、崇州懷遠鎮連續多個天坑,2010年6月3日廣西來賓地陷巨坑連成200米塌陷帶,2010年6月4日江西南昌昌南大道與迎賓北大道交叉口突然塌陷,2010年6月4日浙江衢州高速公路直徑8米、深10米的巨坑等,這些都是地下交通設施、地下市政基礎工程等開發建設過程中所造成的環境事故。。1969年美國公布《國家環境政策法》,該法規定聯邦行政機關在進行環境決策之前,應該向總統、環境質量委員會、聯邦與州及地方政府,以及公眾提出環境影響報告書,環境評價制度誕生。[1]54其后,各國紛紛以此為藍本制定環境評價制度。我國《環境影響評價法》也于2002年通過。然而,由于我國的環境影響評價制度剛剛起步,還有諸多問題亟待解決,其中最核心的問題莫過于環境評價的標準問題,城市地下空間開發利用中的環境評價亦是如此。

一、制度考察:我國現行城市地下空間開發利用中環境評價標準

就我國現行城市地下空間開發利用中環境評價標準的規定而言,對其考察大體可以從城市地下空間開發利用管理規定的相關立法、環境評價立法和環境標準體系三個層面進行。

1.我國城市地下空間開發利用管理立法對環境評估標準的規定。

1)國家層面立法的規定。2001年修訂后的《城市地下空間開發利用管理規定》只在第三條原則性地規定了“城市地下空間的開發利用應貫徹統一規劃、綜合開發、合理利用、依法管理的原則,堅持社會效益、經濟效益和環境效益相結合,考慮防災和人民防空等需要”。其本身并未明確規定在城市地下空間開發利用過程中必須進行環境影響評價,更未直接規定評價標準,只能作為規定評價標準的參照文件。第九條規定,“城市地下空間規劃作為城市規劃的組成部分,依據《城市規劃法》的規定進行審批和調整。”第十二條也規定,“獨立開發的地下交通、商業、倉儲、能源、通訊、管線、人防工程等設施,應持有關批準文件、技術資料,依據《城市規劃法》的有關規定,向城市規劃行政主管部門申請辦理選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證。”似乎有意將自身未作明確規定的內容指向《城市規劃法》即現行的《城鄉規劃法》。然而,《城鄉規劃法》中亦無環境評價及其標準的規定。由此,在城市地下空間開發利用領域國家層面上的管理立法中,環境評價標準的規定鮮有涉及,標準的指向性規范性文件亦無明示。

2)地方層面立法的規定。在建設部修訂《城市地下空間開發利用管理規定》之后,隨著城市地下空間開發利用的日益頻繁,地方關于地下空間開發利用的管理規定相繼出臺。2006年,上海市市政府出臺《上海市城市地下空間建設用地審批和房產登記試行規定》;2008年,深圳市政府出臺《深圳市地下空間開發利用暫行辦法》,天津市人大常委會通過《天津市地下空間規劃管理條例》;2009年,杭州市政府出臺《杭州市區地下空間建設用地管理和土地登記暫行規定》;2010年,福州市政府出臺《福州市城市地下空間開發利用管理若干規定》,廣州市起草了《廣州市地下空間開發利用管理辦法(征求意見稿)》。這一系列的地方規范性文件雖不斷完善,但大體都是以《城市地下空間開發利用管理規定》為藍本,以《城鄉規劃法》為依據。如《上海市城市地下空間建設用地審批和房產登記試行規定》第一條便規定:“為了加強對城市地下空間建設用地審批和房地產登記的管理,促進地下空間合理開發利用,根據《中華人民共和國城市規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《城市地下空間開發利用管理規定》、《上海市房地產登記條例》等規定,制定本規定”;《福州市城市地下空間開發利用管理若干規定》亦在其第一條指出。“為加強城市地下空間開發利用管理,促進商業、辦公等建設項目按規劃要求開發利用地下空間,根據《中華人民共和國城鄉規劃法》、建設部《城市地下空間開發利用管理規定》等有關法律、法規,結合本市實際,制定本規定”。其主要解決的問題都集中在城市地下空間開發的合理規劃,規劃的審批,工程質量監管及權利登記等方面,落腳點都集中在開發利用上。至于涉及如何合理開發利用的環境影響評價及其標準的規范也都鮮有涉及。由此就城市地下空間開發利用環境評價標準地方層面立法而言其所暴露的問題與國家層面的立法問題近乎一致。

2.環境評價立法對城市地下空間開發利用環境評估標準的規定。我國2002年通過了《環境影響評價法》,第七條至第十五條關于規劃的環境影響評價的規定和第十六條至第二十八條關于建設項目的環境影響評價的規定,都較為系統地規定了環境評估的程序。[2]279-281其中,第十七條較為詳細地規定了建設項目環境影響報告書的內容;第二十一條規定了專項環境影響評價的公開原則,規定論證會、聽證會等措施以征求有關單位和公眾意見為必經程序;第二十七條規定了事后評價為必須;第二十八條則規定了事中的跟蹤審查制度。《環境影響評價法》中的環境評價體系看似構架完整,實現了環評全過程的無縫銜接,實則存在巨大的制度真空,即其缺少具體的評價標準或評價標準指向,故而,極易導致整個程序和評價體系形同虛設。

3.環境標準體系對城市地下空間開發利用環境標準的規定。我國環境標準體系中國家標準包括:國家環境質量標準、國家污染物排放標準、國家環境監測方法標準和國家環境基礎標準等。地方標準包括:地方環境質量標準和地方污染物排放標準。在這些標準中,無論在國家標準還是在地方標準的層面上與城市地下空間開發利用直接相關的莫過于環境質量標準。因為,鑒于地下空間開發的特殊性,污染物是絕對不允許自由排放的,因而也就談不上評估標準了。至于國家標準中的國家環境監測方法標準和國家環境基礎標準等則都因過于原則而常常不直接適用于環境評估的實踐。而在地方標準中,主要“以制定地方污染物排放(控制)標準為重點”①姚愛珍.浙江省地方環境標準制定思考[EB/OL].(2010-12-05)[2009-05-03].http://www.ztepe.com/newsDetail.asp?NewsID=539&CategoryID=236.,對環境質量標準皆鮮有涉及,因而就現行城市地下空間開發利用環境評價標準而言,考察國家環境質量標準便具有最直接的意義。

在我國當前國家環境質量標準體系中并無直接針對地下空間開發利用而設定的標準,只存在普遍意義上的具體標準,如《大氣環境質量標準》、《城市區域環境噪聲標準》等;還有便是單單針對地面空間而言的環境標準,如《地面水環境標準》。由此,就我國環境標準體系而言,其亦不存在專門的城市地下空間開發利用環境評價標準,存在的只是理論上可能具有借鑒意義的各項一般標準。

二、理性分析:我國城市地下空間開發利用中環境評價標準的不足

1.城市地下空間開發利用中環境評價標準確立的必要性分析。美國著名的經濟學家保羅·薩繆爾森在其經濟學教程的環境保護篇開篇便指出:“清新的空氣、純凈的水、未遭污染的土地,誰都承認這些是我們所追求的目標。但為了達到這些目標,我們又愿意為之付出多少呢?如果我們無視自己所處的自然環境的要求和限制,則人類又將會遭受一種什么樣的懲罰呢?”[3]313其運用經濟學的“外部性”[4]56理論解析了環境問題的根源并分析了其代價。而美國學者C.康貝爾·摩翰則從倫理學上引入“世代間公平”[5]16這一新概念來探討環境問題。[6]43-44環境問題的重要性自不必多言,然而就環境保護的全部內容而言,其核心當屬環境評價制度及其標準。有學者在美國海岸帶管理和環境評估中總結道:“無論是績效評估還是環境評估,都需要建立評估的指標體系和評價標準。”[7]環境評價制度解決的是如何實現保護的問題,致力于程序保障;環境評價標準解決的是實現什么樣的保護的問題,致力于實體保障。正如前文所分析,我國當前環境評價體系中已確立環境評價制度,但環境評價標準存在巨大真空,因而我國當前城市地下空間開發利用中環境評價標準的確立要求十分迫切。

2.一般或地面環境標準在地下空間開發利用環境評價中的適用分析。就地下空間開發利用中環境評價標準而言,一般的各項具體環境標準或地面環境標準對其是否適用或者說地下空間環境評價是否應當確立獨立的評價標準問題十分重要。毫無疑問,城市地下空間開發利用中產生的環境問題與地表環境問題是具有相當的差異性的。與地表環境系統相比,地下環境系統更加脆弱,其更易遭受破壞而恢復難度極大。[8]因為,地表生態系統本身具備很強的環境自我調控能力,而地下生態系統的這種能力則顯然欠缺很多。[9]例如:地表水可以通過水循環系統來實現自我清潔,地面大氣中的CO2超標或出現SO2氣體等都可以通過綠色植物的光合作用實現調節;而地下生態系統要實現整個系統內的自我修復十分困難且十分漫長,“地下生態系統的自我調節絕大部分需要通過微生物種群來調節,其數量差以及生成環境對調節的有效性至關重要”[10]。由此,城市地下空間開發利用中的環境評價標準應當與地表評價標準差異化對待。例如,《在國家環境保護標準-地表水環境質量標準》(GB3838-2002)中,總銅含量:Ⅰ類水≤0.01mg/L以下,Ⅱ類水≤1.0mg/L(漁 0.01),Ⅲ類水 ≤1.0mg/L(漁 0.01),Ⅴ類水≤1.0 mg/L,Ⅵ類水≤1.0 mg/L①國家環保局.國家環境保護標準——地表水質量標準(GB3838-2002)[EB/OL].(2010-12-05)[2002-06-01].http://hbj.maoming.gov.cn/flfg/flfg18.htm.的規定在地下水環境評估中便不可完全適用,至少其標準應當是與Ⅰ類水的標準相等的或者應當嚴于這個標準。故而,一般環境評價標準或者地面環境評價標準并不能在地下空間中完全適用,城市地下空間開發利用應當存在與其配套的各項環境指標的標準。

3.環境評價體系與地下空間開發利用中環境評價標準的銜接分析。在城市地下空間開發利用的環境評價體系中,環境評價標準發揮其效用離不開環境評價制度的支持,離開了環境評價制度的明確指向,環境評價標準終將被束之高閣而無任何意義可言。我國當前城市地下空間開發利用并非無任何評價標準,只是在當前的環境評價體系中沒有十分明確的標準指向,從而造成了無標準可供執行的假象。例如城市地下空間開發利用中的大氣評估標準完全可以采用《大氣環境質量標準》(GB3095-82)中的Ⅰ級標準,只要環境評價制度中對此存在明確的規定。當然,我國當前存在的這些可被借鑒到城市地下空間開發利用中作為評價標準的零散標準并不足以支撐整個地下環境評價體系的大廈,因而我們要強調制定關于地下空間的獨立評價標準,但這是另外一個方面的問題。由此看來,我國當前城市地下空間開發利用中的問題是環境評價標準缺失的問題,但并不僅僅是評價標準缺失的問題,也有評價制度的問題即評價制度與評價標準銜接問題,離開了完善的環境評價制度,再完美的環境評價標準亦將處于獨木難支的尷尬境地。

三、完善之路:我國城市地下空間開發利用中環境評價標準的路徑選擇

1.確立城市地下空間開發利用中環境評價標準。

1)明確城市地下空間開發利用中環境評價標準的制定基調。鑒于城市地下空間開發利用的特殊性,在制定其環境評價標準時應當確立比地面更高的標準,此即在制定整個城市地下空間開發利用環境評價標準中應當確立的總基調。例如,在大氣環境質量標準制定中應當充分考慮到地下空間大氣流動性較差以及光合作用較弱的問題而制定較《大氣環境質量標準》(GB3095-82)①《大氣環境質量標準》(GB3095-82)[EB/OL].(2010-12-05)[2008-07-05].http://www.envir.gov.cn/law/standard/1.htm.中就飄塵、氮氧化物等各項污染物更高的標準。這種高標準應當與地下脆弱的生態系統相配套,以確保地下生態和環境的安全。

2)明確城市地下空間開發利用環境評價標準中各項評價指標的范圍。在城市地下空間開發利用過程中,雖然不允許工業污染排放,但并非在地下空間開發利用尤其是利用中不會出現工業排放或類工業排放的可能。因而,城市地下空間開發利用環境評價標準應當包括:環境質量評價標準和污染排放評價標準兩個方面。雖然污染排放最終可以通過環境質量評價監測出來,但此時為時已晚,環境評價的目的是將有可能產生的潛在污染“扼殺在搖籃里”,故而應當建立地下污染排放評價標準。就經濟學的角度來講,環境風險預防的成本也是遠遠低于環境污染后治理的代價的。[11]276-281這里的污染排放應當不僅僅包含工業排放,還應當包含開發過程中的工程施工污染排放,利用過程中的類工業排放,甚至應當包括合理的經營、生活排放的預期標準。因為立法不應當僅僅局限于城市地下空間開發利用的現狀,還應當考慮到其以后不斷擴張的利用途徑。

2.實現環境評價標準與環境評價制度的有效銜接。

1)環境評價制度應當具有明確的標準指向性。前文已經論述了環境評價制度與環境評價標準的有效銜接并非僅僅是環境評價標準的問題也是環境評價制度的問題。要使得環境評價制度具有更明確的指向性,必須在制定完善的環境評價標準的基礎上對其進行細化、具體化,而非僅僅規定環境評價的基本原則和評價程序。應當在事前預測評估[12]128階段、事中監督階段和事后評估階段這三個不同的環境評價階段對各項環境評價指標應當執行環境評價標準體系中何種類別(如:Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類等)的標準作出明確的規定或指示,從而實現城市地下空間開發利用中環境評價制度和環境評價標準的有效銜接。因而環境評價制度也應當在城市地下空間開發利用環境評價標準制定后作適當修正。

2)環境評價標準應當便于事前預測評估、事中監督和事后評估的實施。城市下空間開發利用中的環境評價標準應當是一個具有評價縱深的標準體系,而非各項評價指標單一標準的集合。例如《大氣環境質量標準》、《地表水環境質量標準》中對各項指標進行梯級分類(即分為Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類等不同等級)。這與一般評價標準或地面環境評價標準的做法是一致的,也是環境評價標準訂立的通行做法,但二者的目的是不同的。一般評價標準或地面評價標準的分級更多地是為了對環境指標的分類認定,而地下空間開發利用中評價標準的分級更多地則是考慮到事前預測評估階段、事中監督階段和事后評估階段三個階段的不同特征,以便其與環境評價制度進行良好的銜接,使評價標準具有良好的操作性。這一做法實際上也是國際上通行的做法,ISO14000環境管理標準中也凸顯了標準應當具有可操作性這一基本精神。[1]65-66

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