我國當前的行政問責制及其發展探析

周艷華

(中共漯河市委黨校，河南漯河462000)

我國當前的行政問責制及其發展探析

周艷華

(中共漯河市委黨校，河南漯河462000)

我國的行政問責制自2003年“非典”時期正式走進公眾視野，目前行政問責制建設已經取得了不少成績，在樹立政府公信力方面起到了重要作用。但是縱觀行政問責制這幾年在我國的發展，其存在的問題也是多方面的，本文通過對現階段我國行政問責制運行過程中的存在的問題分析，提出了完善行政問責制的若干建議。

行政問責制;發展;主要問題;完善建議

近幾年來，隨著各地政府和部門行政問責辦法的相繼出臺，行政問責制作為當代中國社會主義政治體制改革的制度創新，成為人們關注的理論問題和實踐熱點。經由2003年“非典”走入公眾視野的行政問責制度，經過七年的發展已經取得了不少成績，在樹立政府公信力、推進法治政府建設方面起到了重要作用，但同時無論在制度上、法律上還是內容范圍上行政問責制都暴露了很多問題與不足，進而阻礙了其進一步的推進和實施。

一、行政問責制的內涵

現代意義上的行政問責制是西方民主政治的產物。作為民主政治的基礎——主權在民思想，即國家的一切權利屬于人民，而人民作為一個整體不可能行使國家公共權力，因而有必要“將權力轉移給使用者即被授權的人”［1］。因此被授權的人必須對權力的所有者負責，即政府在被授權的同時，必須承擔相應的責任，而行政問責可以說是“責任政府”的延伸。所謂的行政問責，是指特定的問責主體通過一定的程序，針對各級政府及其公務人員所承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。

2003年“非典”期間，北京市市長孟學農和衛生部部長張文康因隱瞞疫情、防疫不利被免職，原北海艦隊司令、政委也因361潛艇失事事故降職，北京密云縣“由于重大安全責任事故”縣長張文引咎辭職，啟動了中國首個“問責風暴”，2003年也成為中國行政問責制發展的分界線。之后，長沙、天津、海南、重慶等多個省市和部門，陸續出臺了行政問責制度的相關規定。2004年3月，國務院印發了《全面推進依法行政實施綱要》，“行政問責”開始走向制度化。2006年1月1日《公務員法》生效，對領導干部引咎辭職做出了法律規定，成為行政問責制度最重要的一部法律。2008年3月25日，溫家寶總理在新一屆中央政府第一次廉政會議上提道:“加快實行以行政首長為問責重點的行政問責和績效管理制度，要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點。”2008年9月，三鹿奶粉事件、山西襄汾泥石流事件、深圳龍崗區大火、河南登封礦難等等，短短一周的時間里，一連串官員因重大責任事故辭職、免職，再次引發新一輪的“問責風暴”，進而推進了新一輪的行政問責辦法的制定。盡管我國的行政問責制度存在著諸多問題，發展也很不平衡，但隨著時間的推移和中央政府的高度重視，十七大報告更是把“突出行政首長問責對象”作為深化行政管理體制改革、強化行政問責制度的重要環節，行政問責受到廣泛關注，同時也帶動了行政問責的理論研究和實踐探索。

二、目前我國行政問責制的發展特點和主要問題

(一)我國行政問責制發展中呈現的特點

伴隨著因重大突發事件引發的“官員問責”，行政問責逐漸制度化、規范化，經過這幾年的實踐，中國的行政問責發展在問責方式、主體、對象、范圍等方面都呈現出新的特點和趨勢。

1．在問責方式上，從“權力問責”向“制度問責”轉變

過去，發生事故或案件后，責任是否追究、追究哪些人、如何追究、追究到何種程度，隨意性比較大。一些人錯誤的將問責制簡單等同于領導引咎辭職、等同于上級對下級的整頓、等同于出現事故后的懲罰舉措，這顯然沒有真正觸及問責制度的根本意義。實際上，行政問責不僅僅是讓官員事后承擔相應的責任，其重點在于預防公職人員的失職、失責行為。隨著各地出臺較為詳細的行政問責暫行辦法，標志著行政問責制度正向制度化方向深入發展。

2．在問責主體上，從“同體問責”向“異體問責”轉變

長期以來，行政問責一般都是由上級行政部門對其系統內的下級機關及其公務人員問責，人們稱之為“同體問責”。近幾年來，公眾參與、社會輿論在推進問責制的建立和發展中作用越來越大，很多地方的問責暫行辦法規定，除了行政首長、上級行政部門外，人大、民主黨派、司法機關、新聞媒體、社會公眾等也可以提起行政問責，盡管在實踐中這些主體的問責并不盡如人意，但也充分表明了行政問責主體多元化、“同體問責”逐步向“異體問責”轉變。

3．在問責對象上，從追究“有責”官員向追究“無為”官員轉變

長期以來，在我國問責實踐中，只注重對公務活動中有過錯并釀成重大責任事故的官員實施懲處，缺乏對“無為”官員的處罰以及對“勤政”官員的獎勵，導致“不求有功、但求無過”的消極政績觀的蔓延。2008年3月1日在云南實施的行政問責辦法明確規定了“辦事拖拉、推諉扯皮、監管不力、處理不當”等10種情況，一些地方紛紛掀起“治庸風暴”，除了“出問題”的官員受到追究外，那些四平八穩、無所作為的“太平官”也成為問責對象。

4．在問責范圍上，從生產事故多發部門向各領域各部門推進

過去，對政府官員問責一般都是由于重大責任事故。但是，近年來行政問責的范圍不斷拓寬，除了生產事故多發部門外，公共服務領域、公共決策領域、行政執法領域等諸多事件都被劃定在可問責范圍內。除行政機關外，黨群組織、公檢法機關、企事業單位也被納入問責的視野［2］。

(二)目前我國行政問責制存在的主要問題

我國行政問責制雖然在較短的時間內取得了較快的發展，但由于歷史文化以及我國大的體制環境的制約，存在著一些缺陷和不足之處，主要表現在以下幾個方面。

1．問責文化建設相對落后

一個國家具有怎樣的文化傳統，人民擁有怎樣的思想觀念，會嚴重影響這個國家制度的制定和執行。我國是一個有兩千多年封建歷史的國家，一些封建思想仍殘存在我們現實的生活中，“官本位”觀念、“人治”觀念、特權觀念、等級觀念根深蒂固，這種行政文化的存在就使得部分官員高高居于人民之上，只對上級負責，忘記自己公仆的身份，這就直接導致政府部分官員的責任意識淡薄，而同時公眾受這種文化影響無法真正樹立“人民當家作主”的主權意識，問責意識不高。

2．制度文本設計不完善

一項制度運行無效，往往不是運行過程有問題，而是其制度文本缺失或制定不良。由于我國目前政治體制和行政體制改革的不到位，在一定程度上影響了問責制的實施。這是一個體制問題，主要原因有三個:一個是黨政不分，出了問題責任在黨委還是在政府難以確定;二是行政機構的設置依然有不合理之處，比如在政府采購上，《政府采購法》和《招標投標法》在財政部門和發改委的監管職能規定上就存在沖突;三是缺乏明確的個人負責制，我國現行的領導體制是按照不同部門的職能分別采取了委員會制(如各級人大、黨委等)和首長負責制(如各級政府及其職能部門)兩種形式，一旦出了問題，該由誰負責，是主管領導還是分管領導、是決策領導還是執行領導等都具有不確定性。這些原因的存在，導致在推行異體問責無法落實、問責對象不清。此外，各地的行政問責暫行辦法在問責方式上只進行了羅列，并沒有說明該種處理方式應針對哪種責任、歸屬哪個部門監管等細節問題。

3．缺乏統一有力的法律法規支撐

迄今在國家層面，作為行政問責根據的法律法規仍局限于《中華人民共和國公務員法》、《行政機關公務員處分條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《重特大安全事故行政問責暫行辦法》等零散條規之中。盡管各地相繼出臺了行政問責暫行辦法，一些地方結合各地實踐推行的比較成功，比如云南省自2008年3月1日實施的問責長效機制，但縱觀這些地方的規章制度，有些制定的很粗糙，很多事項沒有說明，缺乏操作性;有些制定者就是問責辦法規制的對象，使得問責缺乏權威性。此外，從各地制定的行政問責制來看，無論是問責對象、問責主體、問責事由，還是責任承擔方式、問責程序等都不盡相同，比如單就問責事由而言，少的僅規定7條，多的有71條，這些差異最終使得問責不公。由于沒有一個統一的、科學的、規范的問責法律遵循，我國當前的行政問責難以發揮其應有的制度效應。

4．配套制度難以到位

推行行政問責制是一項復雜的系統工程，必須依靠各項改革措施俄銜接配套，做到整體推進。當前由于缺乏相應的問責配套制度，使問責制度很難落實到位。具體體現在:一是缺乏科學規范的績效評估制度。現有的政府考核制度是一種粗線條的制度安排，側重定性的評估，考核中的隨意性、主觀色彩比較濃;對評估的方法、標準和程序步驟缺乏詳細說明，可操作性差;同時考核主體僅限于政府內部，透明度較低，公眾參與程度不高，因此不可能為行政問責提供合理的標尺，異體問責也無法落實。二是辭職官員去向制度不清晰。實踐中，許多地方都對引咎辭職者采取了“保留原級別，由組織上重新安排工作”的措施，出現“一地失職，異地為官”的現象，如果官員復出過程不公開、不透明，不僅違背了問責制對失職者進行懲罰的初衷，同時也破壞了公眾對法律和政策的信任感，問責效果必然會大打折扣。

5．信息公開機制缺失

公民參政的前提是享有充分的知情權，政府信息公開是實現公民參與的必要條件，也是實行問責的基礎。在我國，大部分的信息資源都掌握在政府手中，政府信息不透明，信息公開度不高，異體問責主體缺乏知情權，必然導致異體問責難以實施。由于我國目前還沒有一部統一的《信息公開法》，政府在公權力行使過程中哪些信息必須公開，以何種方式公開，哪些信息可以不予公開，或者在多大期限內不予公開，都沒有相關的法律規定，在行政信息公開過程中，一些政府部門只公布有利的好消息，對政府過失或不作為的信息發布較少或不發布，甚至極力隱瞞，從而不利于行政問責的開展。因此，缺乏足夠的透明的政府信息，我們很難判斷他們是否履行了積極意義的責任，也很難判斷他們是否應該承擔消極意義的責任，從而使政府問責制失去可操作性［3］。

三、完善我國行政問責制的對策

(一)加強問責文化建設，創造適宜的問責環境

真正的問責既來自于制度的硬規定，也來自于群眾與輿論的軟壓力，還來自于干部自身的道德自覺，以及更為濃厚的政治氛圍。其中，后一層面的意義至關重要。行政問責制的核心在于“問責”，而“問責”的落實有賴于整個社會形成一種“問責文化”的氛圍。行政問責對于強化公務員的責任意識和自律精神，對于培育現代民主社會所必須的“公民文化”具有重要作用，能為行政權力的正常運行提供健康的外部環境。如果整個社會缺少行政問責文化這一柔性機制，行政問責就會因缺少觀念支持而無法充分發揮作用［4］。

法治政府應該是一個責任政府，而一個負責任的政府不僅要對公眾負責，同時也應對自己的行為負責人。作為一名公務人員尤其是領導干部，如果沒有“人民至上”的信念，沒有責任擔當的意識，就很難承擔起向人民負責和維護公共利益的重任。在一個民主法治社會里，應該建立以民為本、對民負責、為民服務和權責制衡的全新問責文化，樹立正確的問責理念。

(二)加強問責機制的立法，制定行政問責法

十屆全國人大第十五次會議通過的《公務員法》將官員問責制法制化和規范化，從最高效力的法律層面確認了當前實施的行政問責制的合法性。但實踐中，我國的行政問責的法律規定比較零散、薄弱，缺乏統一的標準和規范。要建立真正的行政問責制，必須通過法律明確規定行政問責的主體、對象、范圍、程序、事項等內容，因此，我們必須加快相關立法工作，填補這一法律空白和不完善之處，以立法的形式對現有規定加以整理，形成一部全國統一、操作性強、切合實際需要的問責法律。

(三)完善問責配套措施，彰顯問責制度的實效

要保證行政問責制真正落到實處，必須建立配套制度，使之形成合力，從而彰顯問責制度的實效。首先，健全政府績效評估制度。轉變傳統的重動機、輕效果的評估觀念，不能以動機的好壞來掩蓋、逃避惡劣后果，減輕所應承擔的責任。這就要求將評估的主體、范圍、步驟以及評估配套制度法制化，確定多元化的評估主體，尤其是有效的利用非政府組織評估機構，以降低評估成本，確保評估結果的公開公正。其次，完善我國辭職官員去向制度。引咎辭職和責令辭職是促進干部能上能下的主要手段，而引咎辭職或者被責令辭職官員的去向更易引起人們的廣泛關注。此外，對辭職官員的動態應向公眾及時公布，接受社會監督。再次，進一步推進干部人事制度改革，打破這個鐵飯碗，加強對行政執法人員的業務素質和法律素質的培養，尤其是要加強行政執法人員的權力觀教育。強化行政責任意識。

(四)政府信息公開法制化，提高問責透明度

行政問責的進行有賴于真實透明的行政信息。沒有黨務、政務公開，沒有新聞媒體的自由報道，行政行為都將在暗箱之中，信息不透明，社會公眾不知曉，問責就無從談起，因此，政府信息必須公開、透明，確保群眾的知情權和媒體的報道權。首先要對現有的相關法律法規進行必要的修訂完善，修改保密法，科學的界定公開與保密的關系，使政府行為盡可能的致力在陽光下，堅信官員擁有的信息都為公眾所有，對信息公開例外的范圍予以高度限制。其次，嚴格按照國務院出臺的《中華人民共和國政府信息公開條例》進行信息公開，并在此基礎上推動制定全國統一的《信息公開法》，要求各級黨委政府除涉及國家安全、國家機密、商業秘密、個人隱私等必須保密的事項外其他所有信息依法公開，暢通社會公眾獲取政務信息的重要渠道。再次，規范新聞媒體問責，加強媒體的新聞自由權利，減少對新聞媒體的行政干預，賦予新聞機構獨立的新聞報道權和調查權，保證新聞宣傳的客觀性和公正性。

［1］李景鵬．權力政治學［M］．哈爾濱:黑龍江教育出版社，1995:187．

［2］陸彩明，徐小軍．中國行政問責制建設的現狀、缺陷及完善［J］．中國發展，2008，(4)．

［3］王學軍．論我國政府問責制之現實困境以及出路［J］．理論與改革，2005，(1)．

［4］陳建平．行政問責制的制度功能和文化意義［J］．理論縱橫，2009，(4)．

［責任編輯:李 瑩］

Analysis of Administrative Accountability and Its Development

ZHOU Yan-hua

From SARS crisis on 2003，the Administrative Accountability System of our country has been developed in recent seven years since it came into the sight of public formally．The construction of administrative accountability system has made much progress，and plays an important part on setting illegal coal pit event these years．But according to its development these years in our country，there still has many problems．The paper through analyzing problems occurred in service，proposing some advice to perfect it．

the system of administrative accountability;development;the main problems;perfect proposal

DF31

A

1008－7966(2011)01－0030－03

2010－11－02

周艷華(1982－)，女，河南開封人，助教，從事法學理論和行政法學研究。