城市公用事業民營化中強化政府責任的路徑選擇

崔長勇

(鄭州輕工業學院政法學院,河南鄭州450005)

城市公用事業民營化中強化政府責任的路徑選擇

崔長勇

(鄭州輕工業學院政法學院,河南鄭州450005)

為保障公用事業民營化健康運行,政府必須承擔相應的責任。政府在民營化中的責任主要體現在維護公共利益、建立監督機制、創造發展環境等方面。為促使政府更好地發揮作用,必須強化和完善政府責任。強化政府責任的路徑主要有樹立民本位理念,倡導公共利益導向,健全民營化的法律法規體系,完善公眾參與機制。

公用事業;民營化;政府責任

20世紀70年代以來,世界各國掀起了聲勢浩大的行政改革浪潮,公共服務市場化改革成為一種趨勢,公用事業的民營化被政府部門提上了議事日程。公用事業民營化改革,實質上是政府行政改革的一部分,是政府不斷放松規制和重建規制的過程。它體現了政府治理理念的演進、政府職能的轉變和政府治理方式的發展。民營資本的大量注入,增加了投資規模,使市政公用事業建設獲得迅猛發展。政府作為公共利益的代表,在公用事業民營化進程中應該明確職能,合理定位。

一、城市公用事業民營化

城市公用事業在城市發展中具有非常重要的作用,城市公用事業民營化問題也是學術界關注的熱點問題。城市公用事業是城市經濟、社會發展的重要條件,也是城市文明進步的重要體現。城市公用事業為城市生產和生活提供水、電、氣等公共產品或公共服務,包括供水、供電、供氣、城市道路、污水處理、園林綠化、公共交通等等,大多數是與城市居民息息相關的城市基礎設施和市政工程,具有明顯的基礎性、先導性、外部性和自然壟斷性。

民營化大師薩瓦斯給出了廣義的“民營化”定義:“更多依靠民間機構,更少依賴政府來滿足公眾的需求?！盵1](P203)公用事業民營化實質上是打破了傳統的公用事業的供給模式,在公用事業供給模式中引入市場機制,將國有公營的公用事業的所有權或經營權轉移到民間。也就是將原來由政府包辦的城市公用事業交由社會自己來供給,充分利用市場和社會的力量來解決單獨由政府無法做好的事情。

二、公用事業民營化的背景

(一)提高公用事業的生產效率和服務質量

我國城市公用事業一直是采用國有壟斷經營體制,這種體制帶來了很多弊端。由于缺乏競爭機制,市政公用事業生產和運行效率低下、虧損嚴重、成本過高、服務質量差,不能滿足廣大居民的需求,制約了城市經濟、社會發展的步伐。公用事業引入民營化改革,實質是引入市場機制和競爭機制。民營資本、社會力量通過市場化的合法形式,平等競爭介入公用事業供給主體中,各方責、權、利分明,促使公用事業生產效率、服務質量大幅提高,更好地滿足居民多元化、多樣化、個性化的需求。

(二)有效緩解政府財政壓力

公用事業民營化改革利用市場力量提高生產效率,民營化減少了政府的職能范圍,減少了政府的財政補貼。相反,有利于政府精簡機構,增加稅收和出售權益。公用事業民營化改革在很多國家效果明顯。例如,20世紀70年代,英國開始推行私有化政策,80年代擴大到能源、電力、供水等壟斷行業。私有化緩解了英國政府的財政壓力,增加了政府的收入。

(三)民營企業發展使得公用事業民營化成為可能

改革開放以來,我國民營經濟不斷發展壯大,己經成為社會主義市場經濟的重要組成部分和促進社會生產力發展的重要力量。隨著民營經濟的不斷發展壯大,民營企業有能力成為公共服務多元提供主體的一員,從而改善公共服務質量,提高公共服務效率,緩解財政壓力。事實上,我國的民資近年來也加大了進入城市公用事業的力度,比如在供水領域、垃圾清理領域、公共交通領域等。

三、公用事業民營化中政府的責任

公用事業民營化進程會面臨很多問題,如公共利益的損失、腐敗問題以及民營化發展中的外部環境問題等。為了保證公用事業民營化健康順利地進行,政府需要擔負起相應的責任。

(一)維護公共利益

城市公用事業的本質在于其公共性,即為大多數人提供服務,滿足公共利益的需求。城市公用事業民營化的實質是利用市場機制有效地實現公共利益。城市公用事業民營化進程中對公共利益的保護和發展,是現代國家的本質要求,是國家目標的具體體現。

政府是維護公共利益的公共組織。在公用事業民營化的過程中,在政策層面和操作層面上,政府需要將經濟考慮和政治考慮結合起來,需要將政府自身、經營者和公民三者的收益結合起來,側重于公民的利益;需要將改革的短期收益和長期效應結合起來,側重于長遠利益;需要將公平和效率結合起來,側重于公平[1]。也就是說,推行公用事業民營化以及民營化改革,都是把公共利益作為導向和中心的。

(二)建立公用事業民營化的監督機制

在民營化改革中,政府的角色會發生變化。在傳統的公用事業供給模式中,政府是決策者、生產者、監督者,而民營化改革要求政府主要扮演決策者和監督者的角色[2]。要保障公眾利益,政府必須加強對公用事業民營化的有效監管。

第一,加強腐敗監管。政府應該從完善相應法律法規入手,對公用事業民營化中的政府行為進行必要的約束和監督。民營化改革可能出現一些尋租現象,如城市公用事業民營化競標時的尋租、價格尋租和社會規制尋租等等。公用事業民營化有很多形式,比如合同承包和特許經營,在競標的過程中就可能出現尋租現象和黑箱操作。所以,務必加強公用事業民營化中的腐敗監管,務必加強法制建設和行政倫理道德建設。

第二,強化價格監管和服務質量監管。由于私營部門趨利性和信息不對稱現象的存在,可能會產生漫天要價、服務質量下降、壟斷等損害公眾利益的問題,政府應按照合同規定的服務質量和數量標準對私營部門進行定期監督,強化價格監管和服務質量監管機制,維護公眾利益。在西安市城市公共客運交通引入特許經營后,一度出現服務欠規范、運營混亂、公眾利益受損現象,后來政府有關部門建立完善的監管機制,如服務標準規則、價格管制、技術標準規則等,從而使得公共交通運營規范[3]。

(三)為公用事業民營化創造良好的外部發展環境

公用事業具有公益性的特點,政府應在價格、稅收、信貸等方面給予私營部門優惠和補助,應在公共事業的市場準入方面給予私營部門公平機會,以吸引私營部門的廣泛競爭和參與;同時,公用事業與公眾的切身利益密切相關,政府應通過各種途徑向公眾宣傳公用事業民營化的知識和信息,鼓勵公眾通過價格聽證、信息咨詢、服務質量投訴等方式參與公共服務民營化的決策,從而獲得公眾的支持和信任。

四、強化民營化中政府責任的路徑選擇

為促使政府在民營化中更好地發揮作用,更好地履行職責,需要強化政府的責任。

(一)樹立“民本位”理念,確立公共利益導向

在公用事業民營化進程中,政府必須樹立民本位理念,以公眾利益為導向,擺正政府在公用事業管理中的位置。只有明晰了公共利益導向,確立以公眾利益為本的理念,政府才能在公用事業民營化中明確責任,才能在公平和效率的權衡中側重公平,才能完善監管機制,加強腐敗監管、價格監管和服務質量監管,才能更好地建立服務政府、有限政府、誠信政府,才能真正地為民服務,并讓民營化健康順利的發展。所以,理念須先行。堅持民本位理念,堅持公共利益導向,政府盡職盡責,做好改革的設計者和推動者,民營化改革才能堅持正確的方向,才能健康順利地進行。

(二)健全公用事業民營化的法律法規體系

從國外的經驗來看,西方國家在改革過程中往往通過制定明確具體的法律法規來規范改革,防范和解決改革過程中可能出現的各種問題。民營化得以順利推進,需要眾多合力的支撐,比如政府職能的轉變,法律法規體系的完善,民資的發展壯大等等。只有在產權清晰、利益有保障的健全的法律法規體系中,才能吸納民資介入公共事業領域中去。只有在政府監管有力、民眾參與有序的健全的法律法規體系中,才能保障民營化健康有序發展,才能保障公眾利益不受損害。比如,英國公用事業民營化是以立法為先導的,對電信、煤氣、自來水、電力、鐵路產業實行民營化改革都頒布了相關法律,這使公用事業民營化具有明確的法律依據[4]。健全法律法規體系,明確規定了公用事業民營化的范圍、方式和程序,經營者的權利和義務,政府監管機構的組織形式以及職責權限,民眾參與的形式等。

(三)完善公眾參與機制

公用事業民營化的根本和導向是維護公共利益,通過引入競爭機制、市場機制,提高企業生產效率,打破壟斷格局,更好地滿足公眾多元化、多樣化的需求,更好地為民謀利和服務。公用事業民營化處于探索發展時期,各方面的制度、規則都在健全完善中,民營化帶來積極效應的同時,風險也隨之而來,如特許期限內的獨家壟斷、招標過程的尋租、服務質量的缺失等等。同時,由于信息的不對稱,公眾和消費者處于弱勢地位。所以,要不斷完善公眾參與機制,并使之制度化、常規化,從而構筑一個制度化的監管者、經營者、公共服務消費者之間的良好互動結構[5]。完善公眾參與機制,有利于減少民營化中的尋租現象,有利于政府更好地監管公用事業,維護公眾利益,促進公用事業改革健康發展。公開招標制度和聽證制度減少了腐敗現象,擴大了公眾的知情權和參與權,但是還需要不斷地加強和完善。

[1]李珍剛.城市公用事業市場化中的政府責任[M].北京:社會科學文獻出版社,2008.

[2]饒常林,常健.論公用事業民營化中的政府責任[J].行政法學研究雜志社,2008,(3).

[3]句華.公共服務中的市場機制[M].北京:北京大學出版社,2006.

[4]崔惠民.規制與競爭——我國公用事業民營化問題與對策研究[J].經濟問題探索,2009,(7).

[5]李珍剛.城市公用事業市場化中的政府責任[M].北京:社會科學文獻出版社,2008.

The Path Selection about Strengthening the Governmental Responsibility in Privatization of Public Utility

CU IChang-yong

(School of political Science and law,Zhengzhou University of Light Industry,zhenghzou450005,China)

The government must undertake corresponding responsibility in order that the innovation of privatization can carry through smoothly.The governmental responsibility in privatization includes safeguarding public interests,establishing a monitoring mechanism,developing growth environment.We must strengthen and improve governmal responsibility in order to play the role of government better.Reinforcomg the governmental responsibility of the path includes establishing the concept of People-oriented and public interests,seting up the legal system of privatization,and ensuring extensive public participation in the mechanism.

Public Utility;Privatization;Governmental;Responsibility

D623

A

1008—4444(2011)03—0045—03

2011-03-20

河南省教育廳人文社會科學研究項目《我國城市公用事業民營化進程中政府角色與責任研究》(2010—ZX—241)

崔長勇(1977—),女,河南駐馬店人,鄭州輕工業學院政法學院講師,碩士。

(責任編輯:董紅克)