主輔分離：中國電建企業的重組與未來

孫耀唯

(國家電力監管委員會政策法規部，北京 100761)

主輔分離：中國電建企業的重組與未來

孫耀唯

(國家電力監管委員會政策法規部，北京 100761)

1 要站在新的歷史起點理解主輔分離改革的深刻內涵

國務院5號文件規定：“對現國家電力公司系統所擁有的輔助性業務單位和“三產”、多種經營企業進行調整重組。電網企業可以擁有必要的電力科研機構。經營主業以外的業務要按照規定程序報經國家有關部門批準，并與電網業務分開核算。有關電力設計、修造、施工等輔助性業務單位，要與電網企業脫鉤，進行公司化改造，進入市場。醫療和教育單位按國家規定實行屬地化管理。三產和多種經營企業參加發電企業的重組，也可以交由地方政府管理?！?/p>

2002年，我們按照“先易后難、先主后輔、先上后下”原則，只在中央層面實現主輔分離，組建了兩家顧問集團公司和兩家水電建設集團。從2002年算起，提出電力主輔分離改革已逾八年，盡管種種原因沒有組織實施，但是在政府工作報告、經濟體制改革和電力體制改革文件中始終被列為一項重要改革工作，無論是發改委、電監會，還是國資委和電網公司，工作一直沒斷，每年都在溝通和協調。自2009年下半年以來，由國資委牽頭，有關部委參加，組成了專門工作小組，再次聽取了有關企業的意見和建議，經反復協調，到目前為止，大體形成了一致意見，有望報國務院審定后組織實施。

為什么要組織電力主輔分離改革？政府有關部門、電網公司、被分離的輔業單位，站在不同的角度可能有不同的理解。隨著改革的深化和外部環境的變化，能否站在新的歷史起點，對此有一個全新的認識，對輔業單位重組和未來的發展關系重大。通過對主輔分離改革思路的回顧，我認為，主輔分離改革的重要意義可以概括為以下四個方面：

一是壟斷行業改革的需要。壟斷有三層含義，即行政壟斷、自然壟斷和市場壟斷，改革的任務是打破行政壟斷，規制自然壟斷，限制市場壟斷。在建立社會主義市場經濟過程中，不僅要搞活國有經濟和國有企業，也要推進電力、民航、電信、鐵路等壟斷行業改革。其基本要求是打破壟斷，引入競爭，區分壟斷與競爭環節，進行縱向或橫向行業重組，整體改制，逐步建立與市場經濟相適應、符合行業特點的市場競爭機制和公平開放的市場體系。就電力而言，只是電網環節具有自然壟斷屬性，可競爭部分要逐步走向市場。電力設計、施工、修造企業不是一般國有企業的輔助性單位，而是電力行業具有競爭屬性的企業或單位，是電力行業的重要組成部分。通過資產重組，使其能夠更完整地參與國內外市場競爭，成為主營電力建設業務的大型電建集團。因此，主輔分離的實質是電力建設資產的重組，是廠網分開后的又一次重大改革。

二是電力市場化改革的需要。電力是重要的基礎性產業，但也越來越具有普通商品的共同屬性，尤其是作為二次能源，要讓電價反映資源稀缺程度、市場供求關系、資源和環境成本，就一定要推進電力市場建設。其中一個重要環節，就是加強對壟斷環節的監管，減少關聯交易，降低工程造價和運行成本，以利于制定獨立的輸配電價，形成多買多賣的市場結構。廠網分開以來，同樣是材料、設備、人工成本上升，但是電源工程造價持續下降，電網輸配電和變電工程不降反升，其中有征地費用不斷上漲等合理因素，但與電網企業內部的關聯也不無關系。

三是促進電建企業健康發展的需要。電建企業的發展與電力工業的發展緊密相關。2003年以來，隨著國民經濟的持續快速發展，為解決電力短缺問題，首先是電源建設步伐加快，但是隨著電力供求關系緩和，尤其是電源結構調整，近年來火電建設任務已明顯減少；水電建設也是這樣，前些年，大中型水電項目頻頻開工，水電施工企業的任務十分飽滿，但是隨著水電項目相繼開發，水電施工企業終將面臨著嚴重的生存危機；近年來，電網建設后來居上，但一旦走過建設高峰期，也會面臨同樣的問題。因此，電建企業只有相互融合，形成合力，才能不斷提高市場的適應力和競爭力，如果將設計、施工、修造企業分屬各網省公司、分業經營，就很難將其成就為具有抗風險能力的綜合性的大型電建公司。主輔分離本身不是目的，改革的成效在于通過分離、重組和改制，進一步打破限制企業發展的體制性障礙，推動我國的電建企業邁上一個新臺階、步入一個新的發展階段。

四是參與國際市場競爭的需要。工程承包業是國際建設施工企業發展的必然趨勢。按照美國《工程新聞記錄》雜志評選的全球最大225家國際工程承包商排名，電力行業排名并不靠前。2008年水利水電建設集團公司排名56，山東電建排名95，葛洲壩集團排名99，而中國交通排名17，中國建筑25，中國機械28，中國鐵建51，中信建設59，中冶集團61。考察電力建設排名靠后的主要原因，就是設計與施工企業的脫節，企業不具有足夠的企業實力、資信能力和融資渠道。如中建、中鐵、中冶集團都是設計施工為一體的大型建設集團公司，目前已整體改制上市，發展勢頭良好，因此電力建設迫切需要打造發電、電網之外的第三軍團，參與電力和其他基礎設施建設。這樣不僅會進一步擴大國內業務，也可以更好地走向國際市場，開辟更為廣闊的發展空間。

五是促進電力行業科學發展的需要。有關電力科研、設計、施工、修造單位，原本就是為整個行業服務的平臺或窗口，如果分屬發電和電網企業，就只能為一個企業或只為電網或電源服務，不僅造成了行業資源的浪費，也在電力科技、行業規劃、抗災搶險等方面形成許多體制性障礙，對政府決策和行業監管，也會造成許多不利影響。因此，電建集團的組建，不僅有利于規劃資源的整合、提高電力規劃科學性和權威性，也有利于打破電網企業之間、中央和地方企業之間的界限，提高全行業抗災搶險的保障能力。對比冶金行業，既有將設計和施工隊伍整合為一體的中冶集團，也有實現科工貿一體化的中鋼集團，其中有許多成功經驗值得我們借鑒。

2 工程總承包——未來電建集團的發展趨勢

工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包并不是一般意義上施工承包的重復式疊加，它是區別于一般土建承包、專業承包，具有獨特內涵的一種管理專業。它是一種以向業主交付最終產品服務為目的，對整個工程項目實行整體構思，全面安排，協調運行的前后銜接的承包體系。它將過去分階段分別管理的模式變為各階段通盤考慮的系統化管理，使工程建設項目管理更加符合建設規律和社會化大生產的要求。

國際工程承包業是世界經濟的重要領域之一，具有跨行業、跨地域、業務模式多樣化的特點。進入21世紀、特別是我國加入世貿組織后，該市場不再有國內、國外之分。從總的發展趨勢看：

⑴發展空間穩定增長，除歐、美、日三大國際建筑市場外，亞洲及新興國家建筑市場發展迅速，并具有巨大的發展潛力，國際建筑市場的規模也在不斷擴大。 承包總額從八十年代后期開始幾乎逐年增加，尤其是以BOT(建設—經營—轉讓)或BOO(建設—擁有—經營)方式進行的基礎設施的大型建設項目顯著增加。

⑵國際市場開放程度不斷提高。投資和貿易自由化，使資本、技術、貨物和包括勞動力在內的服務等各種生產要素出現跨國流動趨勢，工程承包作為服務貿易的重要行業，得到促進和發展，尤其世貿組織《政府采購協議〉的生效，各締約方政府項目的工程承包市場將更加開放。工程承包業將成為發展中國家吸收外資最大的行業之一。

⑶國際工程如同國際貿易一樣，開始體現“分工協作與同業競爭”兩個層面的競爭趨勢：在國際分工中，企業按實力對號入座；同業公司間短兵相接，在一個市場內搏擊競爭。傳統的設計與施工分離的方式，正在快速向總承包方式轉變。

⑷工程承包業及相關產業科技開發力度加大，工程承包項目大致分為勞動密集型、技術密集型和知識密集型。目前發展中國家因在勞動力成本上具有比較優勢，在國際工程市場上承建的項目，多為相對簡單的勞動密集型項目，但近年已開始向技術密集型項目和知識密集型項目滲透；發達國家工程承包企業在技術、知識及管理等諸多方面有優勢，因而轉向集中于高科技含量或知識密集型的項目；項目科技含量成為國際工程承包競爭的新杠桿，信息技術的廣泛應用使工程管理技術日益提高。

⑸承包和發包方式正在發生深刻變革。一是隨著各國對工程承包服務的需求不斷增加，私人資本對基礎設施的投資明顯增加；二是國際承包商上市籌資能力增強，能幫助業主進行項目融資。因此，未來的工程將主要以總承包模式為主，并形成新的交付系統。如EPC(設計、采購、施工，施工總承包)、PMC(采購、施工、試運行，項目管理總承包)等一攬子式交鑰匙工程、BOT(建設—經營—轉讓)、BOOT(建設—擁有—經營—轉讓)、PPP(公共部門與私人企業合作模式)等帶資承包方式，將成為國際大型工程項目廣為采用的模式。

工程總承包的優越性在于設計和施工深度交叉，在設計階段就積極引用新技術、新工藝，以利于降低工程造價，縮短建設周期，同時也能夠實現設計、采購、施工、試運行全過程的質量控制，保證工程質量。國外工程公司的業務領域都很廣，包括基礎設施、鐵路、公路、電力、石油與化工、機場建設等。這些業務都具備廣義的建設項目管理特性，在管理的核心規則和流程上是高度相似的。業務領域廣給企業帶來的不僅是抗風險能力增強，而且促進了企業資源的共享，提高了企業核心競爭力的產出效率。

國外大型承包商如德國的霍克蒂夫、瑞典的斯堪斯卡、美國的福陸丹尼爾、日本的大成建設、法國的布依格、奧地利的斯特拉巴格等都是特大型企業，都具有很強的規模優勢。包括完善的總承包管理體制和完整的項目管理體系，咨詢設計能力、計算機應用能力、技術支持能力、合約管理能力、專業施工協調能力以及相應的資金運作能力和融資能力等。2004年，歐洲、美國、加拿大和日本的131家企業總計完成 1666.2 億美元的營業額，占 225強企業當營業總額的 88%。幾乎壟斷了歐洲、美國和加拿大等發達國家的市場，在中東、亞洲、非洲和拉美地區，也分別取得了83.1%、73.3%、67.8%和 86.8%的市場份額?？傊瑖H工程承包已經超過了單獨的工程施工安裝范圍，成為貨物貿易、技術貿易和服務貿易的綜合載體。培育和扶持一批具備國際競爭實力的工程總承包企業已經成為我國建設企業參與國際競爭的必然選擇。

3 中國電建集團具有廣闊的發展前景

從改革實踐看，最典型的案例就是中國水利水電建設集團和葛洲壩集團兩家水電施工企業的發展變化。過去，水電施工企業是電力行業最弱勢的企業群體，2002年單獨組建后，一方面積極參與國內外市場競爭，一方面加大企業改革和內部管理力度，經營實力和經濟效益明顯上升。不僅集中優勢參與大中型水電項目建設，也不甘寂寞積極開拓國際市場和公路、鐵路、港口、機場和房地產等非水電業務。葛洲壩集團水電業務、非水電業務和海外業務已各占三分之一，自2007年公司上市以來，營業收入和利潤總額保持了年均30%以上的增長。中國水利水電建設集團資產規模在過去的六年內翻了兩番，2009年實現總利潤30億，其中62%來自國際工程，已具備整體上市條件。

從其他行業建設企業的改革與發展的情況看，也有許多經驗值得我們學習和借鑒。如中國建筑技術集團有限公司，通過科研、設計、施工一體化和科、工、貿一體化兩條途徑，已發展壯大成為中國建筑業、房地產企業排頭兵和最大國際承包商。2007年，由中建總公司、中石油、寶鋼集團、中化集團共同發起，成立中國建筑股份有限公司，并成功上市。中國鐵建總公司，在鐵道兵部隊整體改組的基礎上，集勘察、設計、投融資、施工、設備安裝、工程監理、技術咨詢、外經外貿于一體，在高原鐵路、高速鐵路、高速公路、橋梁、隧道和城市軌道交通工程設計及建設領域確立了行業領導地位。已成為中國最大的工程承包商和最大的海外工程承包商，2008年分別在上海和香港上市。中冶集團，以中國冶金建設公司為核心，合并重組了原冶金部所屬的部分設計、勘察院和施工企業，集科研開發、咨詢規劃、勘查測繪、監理設計、建筑施工、房地產綜合開發、設備安裝、設備制造與成套、資源開發、工業生產、技術服務與進出口貿易于一體，已成為多專業、跨行業、跨國經營，集科工貿于一體的綜合性的特大型企業集團，2009年整體成功上市。

2004年以來，按照電力體制改革工作小組的工作部署，有關主輔分離改革方案幾易其稿，對電力主輔分離改革的認識也在不斷深化，并在三個方面有所突破：一是，中央和各網省公司輔業單位合并重組，實現了上下結合；二是重組后的電建企業家數減少，資產相對集中；三是電力勘測設計與施工、修造企業一體化，進行有機組合，更加符合國際大型工程公司的發展趨勢。

改革就是解放生產力，改革也能發展生產力。重組后的電建集團可以在以下幾個方面發生歷史性的變化和實質性的進步。

一是企業地位迅速提升。與以往的電力建設企業不同，設計和施工單位聯合重組，不再是各自分散的企業群體，而是以電力建設為主，集咨詢規劃、勘察設計、建筑施工、房地產開發、設備修造安裝、技術服務為一體的大型集團公司。即是國資委直接管理的中央企業，也會在全球最大225家國際工程承包商中名列前茅。因此，重組后的電建集團一定是繼兩家電網公司和五家發電之后的一支不可忽視的第三電力軍團。

二是經營實力明顯增強。電建企業的重組，不僅僅是規模的擴大，更有“1+1>2”的協同效應。過去設計單位只能搞規劃咨詢和勘察設計，施工企業也主要是建設施工，即便雙方有些合作，各自也有一些總承包工程，但規模有限，形不成合力。電建集團組建后，情況會大不一樣，通過資源整合和內部改組，其研發、資信、融資、管理和抗風險能力都會大大增強，集團公司與各地分公司、各種業務的事業部和改制上市的股份公司各司其職、相互配合，在市場競爭中會打造出更多的競爭優勢。

三是業務范圍不斷擴大。按照國際工程總承包的發展模式，電建集團不僅可以根據市場變化和企業實際情況繼續參與常規水電、火電和風力發電和輸配電網建設，也可以利用集團優勢，積極參與核電設計和施工建設；不僅可以在國內市場處于領先地位，也可以積極參與國際市場競爭，成為具有國際競爭力的跨國企業；不僅可以做大做強電力建設主業，可以向公路、鐵路、民航、水務、房地產等其他基礎設施領域延伸。如果是做BOT、BOOT 和PPP等帶資承包方式，意味著電建企業還也可以從事發電和電網運營商的業務。只要技術先進、經濟合理、工程可靠、業主滿意，企業就一定會有廣闊的發展空間。

四是并購步伐不斷加快。美國著名經濟學家施蒂格勒曾說過：“沒有一個美國大公司不是通過某種程度、某種方式兼并成長起來的，幾乎沒有一家大公司主要是靠內部擴張成長起來的。”針對目前企業小型化和分散化的特點，重組后的電建集團不僅要加速集團內部企業的橫向重組和縱向組合，也會根據市場競爭的需要，通過資本運作，相繼進入科技研發和裝備制造業，甚至并購國際大型建設施工企業，共同參與國際市場競爭。試想，一個綜合的國際化的大型電力建設集團，在參與國際市場競爭的過程中，通過電力工程總承包等形式，不僅會帶動中國電力裝備制造業大踏步地走向國際市場，也一定會帶動國內發電和電網企業共同實施更加宏偉的“走出去”發展戰略，促進我們從電力大國逐步走向電力強國行列。

因此，我們完全有理由相信，重組后的中國電建集團，一定會迅速崛起，并在不遠的將來，展現出不斷發展壯大的勃勃生機，為中國乃至世界的電力和基礎設施建設做出更大的貢獻。

F406

C

1671-9913(2011)01-0001-05

2010-12-30

孫耀唯，男，國家電力監管委員會政策法規部副主任。