從新聞腐敗看我國媒介規制變遷＊

黃洪珍

(武漢大學新聞與傳播學院，湖北 武漢 430072)

從新聞腐敗看我國媒介規制變遷＊

黃洪珍

(武漢大學新聞與傳播學院，湖北 武漢 430072)

隨著近年來“封口費”事件的一次又一次上演，中國新聞媒體陷入窘境，新聞腐敗也再次浮出水面，成為當前業界與學界共同關注的課題。通過從媒介規制變遷層面對社會轉型期新聞腐敗的生成機制、表現形式、社會危害、媒介規制變遷以及如何斬斷新聞尋租鏈條等方面加以剖析與思考。

新聞腐敗;利益鏈;變革;媒介規制

2008年9月20日，位于山西洪洞縣堤村鄉干河村的霍寶干河煤礦發生一起事故，由于存在瞞報，一些嗅覺靈敏的真假記者聞風前往領取“封口費”。《西部時報》駐山西記者戴驍軍于9月25日晚趕到現場，他將記者領取“封口費”的場景拍攝下來，記錄了中國新聞界恥辱的一幕。而在3年前，河南汝州發生一起礦難，因為瞞報，共有100多家媒體的480名記者登門“采訪”，總計領走20萬元“封口費”。追求真相和正義的新聞操守，在流血的礦難面前變得如此丑陋。

一 新聞腐敗的媒介規制思考

20世紀末以來，報刊由“賣方市場”轉入“買方市場”，新聞腐敗的存在，已由以往的軟文報道，發展到收受紅包、“車馬費”，再到利用輿論監督“代租”公眾知情權、以揭黑實現新聞尋租。山西“封口費”一事，足以佐證這一態勢的嚴重。如今，有的記者竟然打著新聞報道乃至輿論監督的旗號勒索被監督對象的錢財。

更為嚴重的是，新聞腐敗已由記者個體，發展到記者站、編輯部，甚至并無采編資格的各類門戶網站，亦成為權錢交易之重鎮。有些網絡公關公司，干脆線下雇請網絡黑社會、刪帖“水軍”，進行線上交易?！拔迕h”的出現，就是典型的例子。知名評論員“十年砍柴”(前法制日報記者)說:中國這種媒體現狀，有幾個記者敢站出來拍胸脯說自己一點瑕疵沒有?在一些地方，記者成了集維權者、檢察官、審判長、獲利人于一身的怪物。那么，到底是什么成就了這一怪物?是新聞從業人員的道德失范還是媒介規制的缺陷?這一困擾新聞業界多年的問題呈愈演愈烈之勢，成為當前業界與學界共同關注的課題。

筆者認為，新聞腐敗之所以會愈演愈烈，其根本原因是，我國媒介30多年來的的改革是一種在“一元制度，二元運作”的體制下進行的漸進式變遷。一元制度是指媒介為國家所有，亦即黨管媒體不能變;二元運作是指媒介既要完成現行政治機構的意識形態化的宣傳任務，又要通過市場經營來維持媒體的經濟再生產(胡正榮，2003)。在這種體制下中國媒介的改革至今尚處于事業性結構調整及政策與規制變遷的層面，對于具有根本性意義的媒介制度及其意識形態基礎卻從未觸及［1］。

二 新聞腐敗的表現形式及社會危害

(一)表現形式:從“車馬費”到輿論監督“代租”

從軟文報道到“車馬費”，再到“封口費”，新聞腐敗的表現形式可謂多種多樣。舉其要者則有六:

其一，舉辦新聞發布會、開業典禮、周年慶典等活動，邀請新聞記者參加并發稿，參加者必有紅包或禮物。

其二，記者在一些采訪報道活動中收取被采訪報道單位發放的各種名目的補貼或改頭換面的禮金，如“交通費”、“誤餐費”。

其三，一些新聞工作者利用自己職業的特點和工作上的便利條件，通過參與企業的經營策劃活動，從中收取企業饋贈的“好處費”或者接受企業提供的優厚待遇。

其四，新聞媒體利用新聞版面換取利益和利用新聞媒體的公權力索、拿、要。比如當下流行的“特別報道”、“特別關注”版面，或者將廣告軟文改頭換面，以新聞的表現形式，在版面上緊挨新聞刊播，混淆受眾的視線，以至廣告與新聞界限模糊不清。

其五，利用輿論監督“代租”公眾知情權，以揭黑實現新聞尋租成為一種新的形式。

其六，一些新聞監管者亦懂得利用其行政管制或曰“禁止報道”之權力，實現新聞尋租。這可謂新聞腐敗之最高形式。

筆者曾采訪了湖南省郴州市委宣傳部原部長樊甲生。這個“三不準”部長主政郴州宣傳工作期間，找到一條發財門道:當一些非法開采的小煤礦發生嚴重礦難事件后，他常常要求在第一時間對消息進行封鎖，而后可獲得礦主贈送的干股或現金回報。期間，他以市委宣傳部的名義下發了一個“三不準”文件:不準給外來媒體提供新聞線索;不準接待外來媒體記者;不準與外來媒體記者串聯、合作等。故人稱“三不準”宣傳部長。2007年11月5日，樊甲生因受賄、行賄、巨額財產來源不明三罪并罰，被判處有期徒刑19年，其與妻子受賄所得贓款200余萬元及不能說明合法來源的家庭財產400余萬元予以追繳，上交國庫。

(二)社會危害:既損害公眾利益又危害新聞事業

媒體和各種勢力的博弈和交易，是世界性的難題。新聞腐敗并不是只有中國有，國外也有，但各國的規則不一樣。以“車馬費”為例，在美國參與一般政府新聞發布會有5－10美元的名符其實的交通費用;英國記者參與一般政府新聞發布會也有交通費，但不允許給“紅包”。

在新聞報道活動中被報道對象出于種種動機向記者贈送各種形式的禮金，包括現金、實物、有價證券等，嚴重腐蝕了新聞隊伍，導致記者敬業精神的失落和拜金主義的盛行，對新聞事業造成的危害和對社會產生的不良影響不可小視。

于新聞行業來說，新聞腐敗破壞了新聞報道真實性、客觀性、公正性的基本原則。因為不少單位、集團和個人為了達到某種利益，不惜夸大、歪曲事實，乃至于混淆黑白顛倒是非，這種行徑嚴重損害了公眾利益。

就記者自身而言，這種做法也是危險的。記者拿“車馬費”、“封口費”，收受禮金實際上是拿自己的聲譽、拿法律在開玩笑。2008年，記者被抓事件頻頻發生。1月4日，西豐縣公安局以“涉嫌誹謗罪”進京抓捕《法人》雜志記者朱文娜;5月9日，《民主與法制時報》記者景建峰因“窩藏、妨礙執行公務和受賄”被山西臨縣警方抓捕;12月1日，《網絡報》記者關鍵涉嫌“受賄”被張家口警方抓捕;12月5日，山西太原杏花嶺區檢察院以“涉嫌受賄犯罪”刑事拘留央視記者李敏……一時間，新聞從業人員有人人自危、草木皆兵之感?！坝浾哂酗L險，入行需謹慎”等新聞界譏諷之言四起。

三 新聞腐敗原因:我國媒介制度未發生根本性變革

新聞腐敗為什么會發展到使新聞從業人員人人自危的地步?將我國媒介規制變遷進行一番梳理和反思后，不難發現，主要有兩方面的原因。一是在過去的30多年里，我國媒介制度都沒有發生根本性變革，媒介政策和規制的實施及其效果不盡如人意。二是媒介規制的制定缺乏必要的外部參與，存在著諸多矛盾與問題，主要表現在以下三個方面:

第一，我國媒介規制目標的雙重性。首先表現在既要確保黨在意識形態的統治地位，又要求國有媒介在經濟上不斷地自立。其次，既要維護國有媒體的壟斷地位，又要充分運用市場機制來推進整個媒介產業發展。第三，媒介既要為黨和政府服務又要維護公共利益。實際上黨和政府的利益有時會轉化為少數既得利益集團或個人的特權，凌駕于人民之上［2］。這就致使在媒介政策實施時，容易導致公權濫用和新聞腐敗。

根據國內外權威學者的見解，目前世界上的媒介體制大致可分為三類:其一，以美國為代表的私有私營為主的媒介體制;其二，以西歐為代表的公營和私營并舉的媒介體制;其三，中國則完全是另一模式——事業單位、企業化管理的媒介體制。新聞腐敗通常發生在第三種體制中。中央編譯局當代馬克思主義研究所的何增科博士在其《反腐新路》一書中所言:“新聞出版廣播電視等事業單位兼有官辦和商業化運作特征的體制，是該領域各種不正之風產生的制度根源?！蔽覈鴵碛惺澜缟溪毺氐拿浇橹贫?，即“一元體制，二元運作”。簡言之，就是用國家所有制賦予的政治優勢在市場上獲取經濟收入，又用市場上賺取的經濟收入完成意識形態領域需要完成的政治任務［3］。中央電視臺等媒介正是我國現行媒介體制的最大受益者，以至于那些畏懼中央電視臺強大政治力量的企業，不得不舍得血本，巨額投標廣告，以至于中央電視臺賺得缽滿盆溢。同時，中央電視臺的內部體制正是我國現行媒介體制的微觀代表。它是高度集中的龐大的科層制官僚組織結構。這更像國家行政機關結構，是公共權力行使者，而不是現代媒介組織體制［4］。

(一)新聞媒體的事業單位屬性:一種模糊的權力

我國實行“黨管媒體”的政策，因而所有傳媒都掛靠一個具體的黨政單位。盡管明文規定掛靠單位與傳媒“三脫鉤”，但實際上具體的黨政單位是傳媒的背景，傳媒的“權利”一定程度可能變成“權力”。因此，企業在與媒體的正面利益沖突中，一旦涉及信息傳播和輿論，往往勝算不多［5］。

盡管絕大多數中國記者都倡導新聞自律，強調以專業主義對抗商業利益的侵襲;市場化程度比較高的新聞媒體都強調把采編和經營分開，并且形成規范的職業理念，但為什么新聞腐敗會愈演愈烈呢?原因就在于，我國的新聞媒體不可能是個價值中立的機構，將來也不會讓我們的媒體成為獨立的力量。我國的新聞媒體尤其是黨報、黨臺、黨刊雖無行政機關之名，但其從業人員都有機關優越感和機關心態，因為他們有一些說不清道不白的權力，所以就為權力尋租留下了空間。政府、媒體、企業等一系列所謂法律上的法人互動尋租，進行利益交換。而更深層次就是制度設計的偏差，表現為新聞法的缺失，表現為事業性質、企業化管理的緊張關系，而新聞法的缺失或不完善，就更彰顯制度、規范、管理的不協調和緊張關系。這些內在因素表現在記者身上就顯示為職業精神分裂、人格分裂、價值觀缺失、專業水準下滑。所以新聞腐敗顯露的是制度設計的內在緊張和日趨分裂的職業人理念之間的沖突。

(二)媒介政策法規政出多門:界限模糊不清

各國新聞史上，幾乎沒有“一塵不染”的記者，也幾乎沒有絕對干凈的媒體。媒體和各種政治勢力、經濟勢力的交換幾乎無處不在，只不過是顯性和隱性之分。實際上，比公然發放和領取“車馬費”、“封口費”更嚴重的隱性交換是由來已久的制度。

就新聞腐敗來說，現有媒體管理的政策法規找不到適用的依據，如果參照《刑法》來給新聞腐敗進行法律制裁，記者似乎不應是賄賂犯罪的適格主體。新聞尋租問題目前似乎只能對記者進行道德約束，因為《刑法》規定的受賄犯罪構成要件包括:利用職務之便、收受他人財物、為他人謀取利益。受賄的主體一類是國家機關工作人員，另一類是公司企業人員。而媒體工作人員既不是國家機關工作人員，也不是公司企業人員。

媒體的良性運行和發展離不開正確的方向引導和公正、公平的競爭平臺，即一個公平有序的法制環境。而在我國，不同媒體的行政主管部門不一樣。如廣播電視由國家廣播電影電視總局和各省廣播電視廳(局)進行管理，報刊則由國家新聞出版總署和各省新聞出版局管理。媒體各自的主管部門不同，導致媒體管理的政策法規政出多門，界限模糊不清。

長期以來，我國的新聞宣傳工作主要是靠黨的政策加以規范和調整，黨委宣傳部門直接實施對新聞媒體的政治領導，而且代行政府管理部門的行政管理職權。但媒體事業的發展日新月異，不斷出現新情況、新問題。媒體的發展，超越了過去單純的黨的宣傳工具的范圍，成為廣大人民群眾社會文化生活的重要內容，以法律規范媒體活動就提上了議事日程。但現實情況卻往往靠制定周期短、靈活多樣的法規和規章，對法律進行必要的補充，并且有許多規定是由各種政策上升而來的，這同我國法制建設的總體要求相比，還存在著一定的差距。

(三)新聞腐敗的溫床:媒介規制的雙重性和兩難性

為什么西方新聞記者對中國的新聞腐敗感到迷惑不解?那是因為，我國社會主義市場經濟體制下對傳媒產業的政府規制，不同于西方市場經濟條件下的政府規制。首先，規制主體的角色定位不同。在我國，政府出于雙重角色對傳媒事業及其產業行使規制權限，一種角色是以公共服務為使命的政治性政府，另一種角色是以國有資產所有權管理者身份出現的經濟性政府。而西方國家的政府主要是從政治性政府的立場出發，對包括傳媒業在內的市場失靈領域進行規制的。其次，規制客體的性質不同。在我國，作為規制客體的傳媒產業屬于事業單位，而我國的事業單位并不等同于國外的非營利機構，更不同于國外的企業。第三，是政府規制本身的性質不同。西方市場經濟國家的政府規制在很大程度上帶有“產業規制”的性質，而我國要建立的現代政府規制應屬于事業和產業的雙重規制［6］。因此，目前我國政府對傳媒的規制實行的是一種雙軌制。這種雙軌制一方面在行政上干預傳媒組織，讓傳媒組織繼續承擔其社會效益的角色;一方面又給傳媒組織斷糧，讓它們自主經營、自負盈虧，充分發揮市場機制來推動傳媒組織的產業化發展。這造成了規制目標的雙重性與實施的兩難性，這種雙重性和兩難性成為我國新聞腐敗的溫床。

四 斬斷新聞腐敗利益鏈，治標還要治本

伴隨著改革開放，中國媒介規制的構建是一個總體上不斷放松管制的過程。在這個過程中，媒介規制出現了機構設置不合理、媒介規制不透明、缺乏常規化、媒介尋租現象嚴重等弊端。相關研究表明，我國傳媒產業的政府規制效果被認為存在下列問題:一是正式制度供應不足，“潛規則泛濫”;二是尋租現象存在，消蝕傳媒產業的整體利益;三是地區壁壘、媒體壁壘和行業壁壘嚴重阻礙傳媒產業個體和總量的擴張［7］。歸根到底，還是因為目前中國尚無一部專門的《新聞法》來規范媒介的行為。一個擁有100多萬名從業人員的行業，若無一部相應的法律制約及保障其從業者的權利和義務，隱患可謂無窮。雖然，人的道德自律與制度推進同樣重要。但制度解決的問題，總是優于個體的道德自律。

現實表明，我國媒介規制已經到了非進行深化改革不可的時候。

(一)采編與經營兩分開:媒介運作良性循環的根本

新聞腐敗之所以呈愈演愈烈之勢，一個關鍵的問題，不是我們沒有治理，而是因為治標不治本。一些行業規章、地方法規形同虛設。筆者認為，打破權力部門對新聞的尋租鏈條，并舉新聞專業主義與市場機制，即新聞運作與經營業務的分離，是根本的解決之道。

無論從傳媒本身的職業操守，還是傳媒經濟本身的規律，都應該將新聞采編與廣告發行分清分開。因為傳媒經濟的盈利模式，實際上叫二次銷售。首先是生產出好的新聞產品，然后把新聞產品廉價賣給受眾，再將稀缺的受眾注意力資源高價賣給廣告主。因此，傳媒經濟又叫注意力經濟，新聞采編與廣告發行只有分開才能形成良性互動、良性循環。

采編獲得廣告和發行的高回報，是通過新聞產品的注意力和媒體的影響力這個中線獲得的，不是直接獲得的。因為是間接獲得的，所以必須分開，而且要徹底分開。采編與經營分開的程度決定這個媒體成熟的程度。如果分開得不好，說明這個媒體不成熟，反之，越來越成熟就越來越分開。

中宣部、國家新聞出版總署、國家廣電總局2005年的聯合文件明確規定:“新聞工作者不得利用職務之便，要求人為自己辦私事，嚴禁采取公開曝光、編發內參方式要挾他人以達到個人目的?！眰髅降膱蟮罊啾臼且环N權利，是公民言論出版自由權的延伸。但在一些傳媒人看來，手中的發稿權可以變成某種行政權力，可以用這種權力謀私利，比如向企業強行拉贊助、廣告。當然，作為媒體的回報，便是傳媒建立的“客戶保護名單”，一旦有負面報道，以不報的方式服務于企業;或為了報答企業，大量刊登軟文，吹噓企業品牌，提高其知名度。采編與經營不分開，就會容易導致一種“利己利企不利公眾”的雙方勾結［8］。

因此，建議徹底將新聞采編與媒介經營兩分開。

(二)新聞工作具有公務性質:讓記者成為受賄罪的主體

在我國刑法上，以自然人為主體的受賄犯罪有兩類:一類是以國家工作人員為主體的受賄罪;一類是以公司、企業或者其他單位人員為主體的非國家工作人員受賄罪。而“從事公務”應當是國家工作人員的本質屬性。在傳媒界新聞記者必須嚴格遵循黨性原則和黨的宣傳紀律，按照所在新聞單位提出的新聞報道和宣傳要求從事采訪報道活動。這正是由新聞工作的公務性質決定的。

因此，記者的采訪活動實際上就是一種公務活動。筆者建議將記者納為受賄罪的犯罪主體。理由很簡單，媒體具有強大的傳播力和話語權，新聞腐敗的存在，就是對公眾知情權的一種尋租。何況中國的媒體可以把公權力和市場權力結合起來，記者雖然不能作為國家機關工作人員，但事實上，事業單位在很多地方都是參照國家機關來進行管理的。退一步講，由于媒體是實行企業化管理，至少可適用公司企業人員受賄主體的定義。

(三)制定專門性法律《新聞法》:媒介管理法治化的保障

目前，我國有關新聞出版的規范性文件約有500余件，其中有關報紙出版的規章或規范性文件近百件。在我國關于各類媒體管理中除了適用于其他普通法的內容有法律可借用，很多是依靠行政法規去管理，但由于行政法規只是行政部門領導和管理各項行政工作的規范性文件，它調整的是國家行政部門和媒體部門及媒體工作者之間的管理與被管理關系，難以在宏觀的范圍內就保障普通公民權利、制裁普通公民違規行為作出規定，即使是規定了，行政部門也沒有去執行的權力，因此很難操作化。

另外，從媒體管理業務來看，廣播、電視、電影、音像、出版等的發展是不平衡的，現行的法律、法規和規章在不同領域也是不平衡的。有的有行政法規，有的只有部門規章，有的領域法規多些，有的少些，有的還是空白。從目前的情況看，有些法規之間還存在著許多不協調、不銜接甚至相互矛盾的現象。這種現象使得媒體管理工作非常被動，管理者和相關行業工作者只能依靠法律的頒布時間判斷該如何操作，這對于媒體管理的有序化是有害的。

因此，建議盡早制定專門性法律《新聞法》，以彌補媒體管理法律的不完備、不穩定和不平衡，從而使媒介管理步入法治化軌道。

［1］［2］胡正榮，李繼東.我國媒介規制變遷的制度困境及其意識形態根源［J］.新聞大學，2005，(1).

［3］［4］胡正榮.媒介尋租、產業整合與媒介資本化過程——對我國媒介制度變遷的分析［EB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/a231675077232f60ddcca15f.html，2011 －03 －06.

［5］［8］陳力丹，張玲.媒體權利尋租違法違規的利益之爭——廣匯集團禁報事件中傳媒應檢討什么?［EB/OL］.http://www.100xwcb.com/detail.aspx?id=178053，2009 －07 －20.

［6］張志.論中國廣電業的政府規制［J］.現代傳播，2004，(2).

［7］戴元初.中國傳媒產業規制的解構與重構［J］.新聞與傳播，2006，(5).

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2011－03－15

黃洪珍(1969－)，男，湖南郴州人，武漢大學新聞與傳播學院博士生，岳陽晚報總編助理，主任編輯。研究方向:傳播學。

(責任編校:陳婷)