談談浦東防汛工作“十一五”成效和“十二五”思路

楊明興

（上海市浦東新區防汛指揮部辦公室，上海 200135）

0 引言

防汛防臺工作是一項防御“風、雨、潮、洪”自然災害為主的工作，事關全區經濟社會發展，創業投資環境的改善，人民群眾安居樂業的大局，系統總結“十一五”時期新區防汛防臺工作成效、經驗，以及存在問題和不足，進而思考全球氣候變暖、海平面上升、城市熱島效應的擴大等風險因素，居安思危提出“十二五”時期防汛防臺工作的思路與對策，為浦東二次創業服務。

1 浦東防汛基本概況

1.1 行政區劃

自2009年4月24日國務院批復同意南匯區劃入浦東新區后，浦東區域面積達1 210 km2，實有人口504萬人（均占全市五分之一左右）。2010年GDP總值4 707億元，占全市28%左右。行政區劃分為13個街道、25個鎮，以及7+1開發區管理范圍（上海綜合保稅區、臨港產業區、陸家嘴金融貿易區、金橋出口加工區、張江高科技園區、國際旅游度假區、臨港主城區和三林世博地區），是全市范圍最大、防汛內容最多的區縣之一。

1.2 主要災害

浦東地處東海、杭州灣北岸，長江出海口和黃浦江的匯合處，三面環水，沿江、沿海均受潮汐影響。浦東因處于中緯度大陸東部沿海地帶，受海洋氣候影響，天氣情況復雜，每年夏秋季節均不同程度遭受臺風、暴雨、海潮的襲擊、太湖泄洪的影響，有時還受龍卷風、冰雹的威脅。每年汛期受2～3次臺風、5～10次暴雨、9次天文大潮、1～3次風暴潮影響，多年來水文數據顯示：外高橋水文站平均每年汛期超4m以上潮位59次，最高達5.99 m；黃浦公園水文站超4m以上潮位41次，最高達5.72m。臺風是主要的災種，據資料統計，浦東（不含原南匯地區）從1949年至2009年僅遭受風、雨、潮三碰頭“臺風”侵襲共15次，平均4 a一次，造成農田受淹1.87萬hm2，海塘決口24處、損壞40處，倒塌房屋7 708間，人員受傷110人、死亡244人。

1.3 主要的防汛設施

第一線海塘117 km（吳淞口-奉賢區界）；沿黃浦江防汛墻65.3 km（吳淞口-閔行區界）；沿海、沿江水閘26座（其中由區級管理15座，鎮管水閘7座，浦東機場管理2座，港城公司管理2座）；全區有河道12 365條段，水面率約為9.8%；市政排水泵站46座（由區排水所管理）；公路雨水泵站31座（由區公路署管理）；雨水管道總長度約為2 800 km；地下空間面積達1 000萬m2，約有地下室4 000個左右（其中民防工程230個，非民防工程1 522個，車庫2 211個，其他37個）。

1.4 防汛工作的組織與分工

按照國家防洪法和防汛條例規定，浦東新區成立防汛指揮部，由分管副區長擔任總指揮，以及水務、建設、商務、農委、民政、教育、公安、人武部、消防、當地駐軍等36個部門的分管領導組成，負責防汛防臺抗災救災的組織指揮工作，下設防汛辦公室主持日常工作。氣象、水文部門負責災害性天氣預報、測報工作；海塘管理署負責一線海塘和黃浦江防汛墻的巡查管理；水閘署負責引水、調水、防汛排澇；排水所負責市政泵站防汛排水工作；河道署負責河道清淤、清障、行洪暢通工作；公路署負責公路及立交雨水泵站排水工作；各城管署負責地區下水道、市政道路排水工作；民防所負責地下空間行業管理防汛工作。新區武裝部負責駐軍、民兵搶險隊伍的組織落實工作，其他相關主管局結合業務工作和行業管理的職責開展防汛防臺工作。

2 “十一五”期間防汛工作成效

2.1 防汛工程體系不斷完善

5 a來，完成新建和加固了白龍港合流污水、中國極地、五好溝圈圍、竹園排放口、臨港新城、世紀塘、東灘四期、東灘五期等10余段共47 km海塘，使其達到200 a一遇防御標準，達標率提高至60%；黃浦江防汛墻完成了南浦大橋以西至倪家浜6 km的改造，防汛墻1 000 a一遇防御標準達到了98%；區域排澇完成了小腰涇、三八河、曹家溝、張家浜、馬家浜、咸塘港、惠新河等36.8 km骨干河道整治；新建滴水湖、蘆潮引河、白蓮涇、五好溝4座水閘；新建了楊思、御橋、六里、世博動遷基地等10個排水系統。防汛工程措施得到了不斷完善和提高。

2.2 防汛組織體系不斷加強

根據機構改革和行政區劃的調整，南匯合并浦東后及時調整、完善、充實區防汛指揮部成員，并增設了防汛聯絡員37名。切實落實行政首長負責制，每年汛期前通過浦東時報公布各街鎮、相關單位行政首長負責人名單和電話，接受社會監督，街、鎮和防汛業務單位都配備了專職、兼職的防汛干部，并由新區防汛辦負責培訓和考核，“十一五”期間培訓了6期408人，2010年開展了防汛防臺工作考核評比，共評選出先進集體161個，先進個人293名，一批恪盡職守，甘于奉獻的部門和個人受到了表彰。為了提高工作效率，區防汛辦及時編制防汛工作通訊錄1 200余本，使其工作有條不紊，防汛組織體系不斷加強，為保障城鄉防汛安全打下了組織基礎。

2.3 預警預案體系不斷細化

按照國家和上海市應急管理的規范要求，區防汛辦修編了浦東新區防汛防臺四級響應行動指引表，按照不同的預警機制（藍色、黃色、橙色、紅色）分別落實區級、委辦局級、街鎮級、專業單位級的行動指引，明確了相關措施，指引表通俗易懂，可操作性強，在防汛防臺工作中發揮了明顯的作用。防汛防臺預案是防汛工作的重要組成部分，新區各街、鎮和主要防汛業務單位共編制了50余份防汛預案，其中37份由區防汛辦歸檔保存。同時區防汛辦開展了深化、細化和審核基層防汛防臺預案工作，預案執行率得到全面提升。針對薄弱環節，指導基層建立“一對一”專項預案，實踐證明在三林久豐村、上鋼新村及川沙新鎮城區等易積水點取得了有效的成果。與此同時還組織了防汛演習，如2010年3月30日，新區防汛指揮部與世博核心區配套工作指揮部聯合開展了“迎世博保安全”防汛演練，世博周邊街、鎮及防汛業務單位17支隊伍250余人參加了演習，實施緊急排水、搶救傷員、道路清障、人員轉移等項目，進一步檢驗了防汛預案的作用。

2.4 信息保障體系不斷深化

防汛信息化系統是防汛工作的耳目，近幾年來得到了鞏固和發展。目前，浦東新區已建立信息傳輸網絡，實現了區與市的視頻會議互聯互通；氣象雷達云圖、臺風路徑、風情、雨情、水情、信息查詢系統做到直觀、清晰；手機短信息平臺已覆蓋沿海沿江各單位、街鎮防汛干部，共有3 800部手機能及時收到浦東氣象局、區防汛辦發出的各項預警、預報信息，對防汛工作搶得時間取得先機。新區氣象局、新區防汛辦去年共發出350條次天氣預報和預警信息，浦東新區是全市區縣發出手機短信息數量最多的一個區。除此外，新區水文署汛期發報達1 034份，加報21份，防汛部門在“十一五”期間共印發防汛簡報29份、汛情通報100余份、印發會議紀要49余份、簽發整改意見書56份。信息共享與傳遞不斷深化，做到了汛情信息暢通。

2.5 搶險救援體系不斷充實

防汛搶險物資和隊伍是救援體系的基礎，浦東防汛物資按照市級儲備、區級儲備、專業儲備的要求，建立了以海塘管理署為主的防汛物資儲備體系，三甲港新建堆場作為市、區二級防汛物資的儲備基地，另外五好溝、外高橋、歐高路、四工段、三林、蘆潮港等防汛點共設有防汛物資倉庫8座，儲備的主要物資有塊石4 300 t、異型塊體1 200只、砂石料7 000 t、草包46 000只、板坎式子壩350 m、土工布1 000 m2、發電機組5套、升降式照明燈11只、沖鋒舟2艘，以及塑編袋、阻水麻袋、白棕繩、方鏟、竹籮、抽水泵機等一批物資。各城管署及養護公司、沿江沿海企事業單位結合實際也有常用防汛物資儲備。

根據“條塊結合、以塊為主、條條保證”的原則，全區38個街鎮組建了41支搶險隊伍共2 010人；海塘、水閘、排水、綠化等業務部門組建了7支專業搶險隊共228人；新區武裝部、駐軍、民兵組建了4支機動隊共436人；合計隊伍52支共2 674人，備有車輛181輛。物資儲備和搶險隊伍比以往都有增加，搶險救援體系不斷得到了充實。

3 存在的主要問題

3.1 沿海海塘擋潮工程尚未全面達標

兩區合并后，浦東一線擋潮海塘從吳淞口-奉賢區界共有55條段，長達117 km（其中公用岸段13條段，長12.99 km；專用岸段42條段，長達104.1 km）。按照城市防洪要求，根據中遠期規劃浦東海塘按200 a一遇標準設防（即能夠抗御200 a一遇最高潮位和疊加12級風力組合的風暴潮侵襲的工程標準）。目前公用岸段10 293 m已完成加高加固，達標率為79%；專用岸段已完成64 448 m加高加固，達標率為60%；平均達標率為64%，但尚有36%未達標。海塘是浦東防御潮水和風浪最重要的設施，是第一道安全屏障，一線海塘擋潮能力的強弱，直接關系到浦東的安全和經濟社會的發展，必須引起各方面的充分認識和重視。

3.2 黃浦江防汛墻設施趨于老化

黃浦江防汛墻從吳淞口-閔行區界包括閘外支流有284條段，全長65.3 km(其中公用岸段45條段共11.5 km；專用岸段239條段，長53.8 km)，按1 000 a一遇標準設防(即能夠防御1 000 a一遇最高潮位和疊加11級風力組合的風暴潮侵襲的工程標準)，目前除外環線隧道段1.44 km未達標外，其余地段都已完成1 000 a一遇標準的達標加固任務，達標率為98%。經分析，雖然設施按高標準建設，但并非高枕無憂，其原因：一是防汛墻結構老化。黃浦江防汛墻大多是上世紀60～70年代建成后再逐步進行加高加固，基礎結構形式多樣化，有重力式、拉錨板樁式、高樁承臺式、塊石護坡式等，已運行了40～50 a，結構已趨于老化，部分地段在高潮位時出現底板漏水現象；二是一些老企業因產業結構調整、經營狀況不佳等原因，將碼頭岸線、場地出租。承租人片面追求效益超負荷經營，使部分碼頭、場地出現安全隱患；三是維修基金不足。部分企業因效益差防汛墻運行成本增加或其它原因，出現財務困難，防汛墻大修資金不落實，造成防汛墻維修工作久拖不決，年復一年。

3.3 區域排水能力不足且設施建設滯后

浦東的防汛排澇主要靠河道、水閘、泵站等工程措施，目前這些防汛設施并未完全發揮其效果，其原因：一是河道淤淺蓄水量減少。全區有河道12 365條段，總量較以前有所下降，因開發建設填堵河道導致水面積也不斷下降；且有許多村溝宅河斷頭浜未連接通潮河道，工程建設中修筑的壩基未能及時清理，沉船、網籪、漁籪、垃圾等阻水物嚴重影響水動力；二是排水口門（出海水閘）偏少閘河不配套。浦東現有水閘26座，最大引水能力 1 760 m3/s，最大排水能力 3 584 m3/s；但由于河道淤淺、阻水物多水系溝通不暢，南片河道多、水閘少等原因，使大區域排水能力顯得不足。還有，目前鎮管水閘7座、小型泵站3座，改造經費不足致使設備陳舊，運行能力降低；三是強排水系統（泵站）建設滯后。周浦、惠南、川沙、高行、三林、金橋等地區開發建設進度加快，但泵站建設滯后，在近幾年的暴雨中積水矛盾十分突出，黃山、楊思、楊東、高行、新耀華、世博園區等雨水泵站已有開發商建成，但由于土地、權證、資產等種種原因沒有及時移交排水專業部門管理，未能及時發揮應有作用。

3.4 部分建設工地管理不夠規范

近幾年來，浦東為迎博辦博、開發建設需要建設大量工程，隧道、地鐵、供水、公路、新建小區、動遷基地等大型工程紛紛上馬，工程施工層層分包、缺少監管，擅自筑壩、斷流、損壞下水道、向下水道及河道偷排泥槳、任意縮小排水管徑、設置排水倒虹、改變排水流向、完工后沒有完全開通封堵頭子等現象屢有發生，導致近幾年積水矛盾十分突出，例如去年曹路永豐村、康橋火箭村、惠南金地城小區等區域積水，都由工程施工引起，老百姓怨聲載道。另外，部分單位搭建的臨時工棚、簡屋，工程結束后沒有及時拆除，缺少管理，有的很陳舊，特別是石棉瓦、彩鋼板的結構，臺風來襲時有倒房隱患。

3.5 防汛工作人員變動多隊伍不夠穩定

防汛是一門管理與業務技術相結合的工作，“災前防、災中避、災后搶”是一條從長期防汛工作中總結出來的經驗，防汛工作同時也要求防汛干部做到“地理熟、業務熟、人頭熟”。但是由于鎮、街道一級機構中尚未設置有防汛編制，大多數是兼職干部，人員經常變動。據統計，浦東鎮級防汛干部平均每3 a變動一次；街道防汛干部平均每3.5 a變動一次；沿江、沿海重點防汛企業專職干部也時有變化。新區防汛通訊錄過去二、三年編一本，現在每年要重新編印。

4 防汛防臺風險分析

4.1 一是海平面上升，風潮災害有加重趨勢

國家海洋局2007年《中國海平面公報》顯示，近30 a中國海平面上升速率高于全球平均值1.8mm。其中天津為196 mm；上海為115 mm；遼寧、山東、浙江為100 mm；福建、廣東為50～60 mm。海平面的上升將為沿海防潮和海洋氣候變化帶來新的影響。

4.2 二是紅旗塘、太浦河開通后，泄洪流量加快

隨著黃浦江上游水情、工情變化，杭嘉湖地區加快泵站強排水系統的建設，太湖洪水下泄流量加大，有抬高黃浦江水位趨勢。近幾年來米市渡水文站水位不斷升高，超3.5 m警戒水位每年有26次，2009年達到38次，最高水位達到4.10 m，浦東岸線較長，黃浦江水位的抬升會直接影響到沿江地區的安全。

4.3 三是城市熱島效應在不斷突顯

隨著城市化面積的不斷擴大，小城鎮的崛起，混凝土路面、瀝青路面不斷增加，城市熱島效應在不斷突顯，表現在暴雨的突發性、局地性、強對流天氣多發性。上世紀90年代浦東平均每年暴雨發生6.3次，本世紀10年來已上升到9次。

4.4 四是災害損失有擴大效應

浦東是一個開發區，生產、生活節奏加快，經濟發展迅猛，2010年國民生產總值已突破4 700億元，同樣一個災害帶來的次生災害損失是不同的，如2009年8月4日周康地區一場大暴雨就造成3 836余戶民居進水，35個小區積水，25條道路積水，489家工廠停產，1 067 hm2農田受淹，死亡3人（其中2人觸電死亡、1人騎車誤入河道溺水死亡），經濟損失達1.66億元。

5 “十二五”期間基本思路

“十二五”是上海加快經濟轉型、城鄉統籌、建設“四個中心”實現“四個率先”的關鍵時期，浦東還肩負著改革開放先行先試的任務，要確保浦東防汛安全，保障經濟社會穩定發展，人民群眾安居樂業，為浦東二次創業服務。

5.1 防汛工作指導思想

貫徹“安全第一，常備不懈，以防為主，全力搶險”的方針，以中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定（中央一號文件）為動力，堅持與時俱進的科學發展觀，立足防大汛、抗大災，全面做好思想、組織、措施三落實工作。

5.2 防汛工作基本目標

制定“兩個確保、六個減少”為工作目標：即確保浦東一線海塘和黃浦江防汛墻不決口，確保國家重點項目、重要活動場館周邊積水少、退水快；力爭農田少受淹、民房少倒塌、民宅少進水、工廠少停產、物資少損失、人員少傷亡，在同等災害中各類損失要低于全市平均數。

5.3 重點工作和相關措施

為實現防汛防臺“兩個確保、六個減少”的工作目標，重點是要構建和加強一線海塘、黃浦江防汛墻、區域排澇、建設工地、安全用電等五條防線的建設與管理。

5.3.1 一線海塘防線

要加快達標工程建設，浦東人民塘外一線海塘大多是上世紀90年代后，通過低灘圍堤建成，地基軟、塘外灘地少、穩定性差、沉降量大，且用吹沙方法筑堤，沙土粘性少易流失、易產生漏洞。為此，對尚未完成“200 a一遇標準”相對薄弱的岸段，如綠波、海濱浴場、長江整治基地、東灘、大治河兩側、蘆潮港兩側、蘆潮港車客碼頭等岸段長25 806 m，及時編制計劃，在2013年前全面完成任務，提高一線擋潮工程的防御能力。同時要加強日常的養護管理和巡堤檢查，將隱患排除在萌芽狀態，確保不出險。

5.3.2 黃浦江防汛墻防線

要加強檢查和管理，以查處“三違一堵”行動（違章搭建、違章堆載、違章靠泊、堵塞防汛通道）為中心工作，特別是要加強對20余家經營砂石料、鋼材、礦石、大理石、建筑材料的碼頭監管，對承租岸線、碼頭、場地的單位要防止出現不顧防汛墻、碼頭安全，違章作業，違章堆載、掠奪式經營方式的出現。沿江防汛閘門、拍門、涵洞要進一步落實崗位責任制，落實專人管理，防止高潮位時產生江水倒灌事故。對結構老化存在安全隱患的岸段，如外環、立新、地質、耀皮等岸段長2 207 m，建議統一由區防汛墻管理署組織進行安全鑒定，維修或大修基金不足的單位可比照浦西岸段的處理方法，由區級財政幫助解決。

5.3.3 區域排澇防線

充分利用潮汐能源（二個高潮位、二個低潮位），增加引排水口門，鞏固區域排澇防線，加大河道清淤力度，打通斷頭浜，清除河道垃圾、壩基、廢棄漁籪、網籪，農用水泥沉船，據河道署了解，2011年已審批工程壩20個，歷年遺留43個；漁政站2010年審批網籪110只，扳網10只，張網100只，地簍網50只，但各種無證網大于審批數量；周康地區排水問題要與閔行區浦江鎮溝通協調，發揮浦江鎮沿黃浦江10余座小型水閘聯動作用，幫助區域排水，或與閔行區聯手規劃跨區性大河道和建閘工程，提高該區域總體排澇能力；加快蘆潮港、泐馬河、西溝、嚴家港、高浦港水閘的建設，推進蘆潮引河開挖工程，接通白龍港、五尺溝，以及隨塘河疏浚以發揮蘆潮引河水閘作用；將鎮管的水閘、市郊結合部排澇泵站納入區級統一管理，統一預算，編制大中修預算，發揮群閘聯動排水作用；對已建成尚未移交的泵站、排水管理部門要加強行業指導，使其及早發揮作用；小區下水道每年必須疏通一次，確保排水暢通；加強對河道筑壩、下水道封堵頭子的管理，嚴格審批手續和加強批后管理，拆除后必須經過驗收程序；地下空間要加強防汛影響專項論證工作、地下車庫的進口必須設置駝峰擋水和地下水泵排水二道防線。

5.3.4 建設工地防線

要加強規范管理，嚴防泥漿、水泥漿流入河道、下水道、工地自身的臨時工棚、簡屋、腳手架、井架、塔吊、高空高架物體以及基坑，必須要有防汛防臺預案。據統計，目前浦東已有891個工地報監，民工人數超過20萬人，臺風來襲要做好人員安全轉移工作，確保外來民工生命安全。對結構已經封頂的在建大樓允許民工作為應急避險場所，除此以外建設工地應編制好其他民工緊急避險的場所，所在地街道、鎮、學校、體育場館、旅館等方面都有義務幫助外來民工解決避險場所。

5.3.5 安全用電防線

要確保防汛指揮系統，重要的水閘、泵站用電，同時對當前比較突出的電線老化，樹枝碰線等問題要有應對措施。近幾年來，因電線老化、超負荷運行發生火災事故多起，供電部門和各街鎮要開展安全用電專項檢查，加快老化電線的更新工作。因樹枝碰線產生跳閘斷電事故也有不少，例2005年“麥莎”臺風來襲，浦東就發生樹枝碰線引起斷電、跳閘事故400余起。建議供電與綠化部門加強溝通協調，近期對川沙路、上川路、申江路西側、浦東北路等地段的380棵意楊、水杉進行修剪，另外對高壓走廊、綠化帶、林帶之間出現碰線現象綠化部門盡可能調換低矮樹種，供電部門盡快規劃電線、電纜入地工程，以減少樹線矛盾，確保用電安全。

6 結語

浦東瀕江臨海的地理環境極有利于發展港口、碼頭對外貿易，同時也決定了該地區每年都有防汛防臺任務，在總結“十一五“成效的基礎上，還要居安思危，為減輕臺風、暴雨、海潮、洪澇等自然災害的影響，趨利避害，提出”十二五“防汛工作重點加強五條防線的建設和管理。防汛防臺工作應該得到加強而不能削弱，新區各級組織要進一步做好防汛工作的思想、組織、措施三落實，研究更為有利于開展防汛工作的體制、機制，制定抓基層、抓落實、抓實效、抓薄弱環節的相關措施，使浦東防汛防臺工作得到進一步提高，為浦東二次創業創造更好的投資環境。

[1]平熾、韓大方編.川沙縣水利志[Z].1991.

[2]國家海洋局2007《中國海平面公報》[Z].2008-1-30.