西部民族地區(qū)社會保障制度的現(xiàn)狀、問題及對策
——以新疆喀什地區(qū)為例

謝宗棠，劉宏霞，古蘭旦

（西北民族大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730030）

西部民族地區(qū)社會保障制度的現(xiàn)狀、問題及對策
——以新疆喀什地區(qū)為例

謝宗棠，劉宏霞，古蘭旦

（西北民族大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730030）

中國新型的社會保障體系雖已基本形成，并取得了明顯成效，但仍存在諸多問題，尤其是西部民族地區(qū)，需要在今后的改革中逐步完善。以新疆喀什地區(qū)為例，對其社會保障的現(xiàn)狀，社會保障制度存在的問題及原因進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對策和建議。

西部民族地區(qū)；喀什地區(qū)；社會保障

一、新疆喀什地區(qū)社會保障發(fā)展的現(xiàn)狀

新疆喀什地區(qū)位于中國西部邊陲，全區(qū)16．2萬平方公里，轄12個縣、市，總?cè)丝?83萬人，有31個民族。地區(qū)行署所在地喀什市是新疆唯一的國家級歷史文化名城。以濃郁的民族風(fēng)情、鮮明的民族特色、悠久的歷史文化和獨特的自然風(fēng)光享譽(yù)中外。2008年，喀什地區(qū)經(jīng)濟(jì)保持較快增長，實現(xiàn)生產(chǎn)總值277．60億元；人均 GDP達(dá)到7 490元；農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值208．60億元，糧食播種面積30．38萬公頃，棉花播種面積17．09萬公頃，油料播種面積1 720公頃，蔬菜播種面積2萬公頃；工業(yè)生產(chǎn)也在加速發(fā)展。雖然地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但喀什地區(qū)的社會保障水平整體偏低，還處在初級階段［1］。

1．社會保險方面

（1）養(yǎng)老保險。自1986年養(yǎng)老保險制度在新疆維吾爾自治區(qū)試行以來，喀什地區(qū)基本建立了包括城鎮(zhèn)職工、靈活就業(yè)人員、撤村建居失地人員、進(jìn)城務(wù)工人員等不同層次的養(yǎng)老保障體系［2］。截止2008年底，全區(qū)養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)58 193人。據(jù)調(diào)查，2008年底喀什地區(qū)超過60歲的人口數(shù)為290 000人左右，參加養(yǎng)老保險人數(shù)只有58 193人，養(yǎng)老保險覆蓋率僅為20%。機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，職工個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例為本人工資的8%；單位繳費比例為上年度工資總額的20%；個體工商戶、自由職業(yè)者和靈活就業(yè)人員繳費基數(shù)是上年度自治區(qū)社會平均工資的20%。

（2）醫(yī)療保險。醫(yī)療保險是社會保險制度的重要組成部分。喀什地區(qū)現(xiàn)行的醫(yī)療保險制度包括城鎮(zhèn)的公費醫(yī)療、勞保醫(yī)療和農(nóng)村的合作醫(yī)療等制度。喀什地區(qū)將城鎮(zhèn)各類企業(yè)、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其職工納入了醫(yī)療保險的范圍，2003年逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)個體從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員［3］。目前，喀什地區(qū)已建立起了一個以基本醫(yī)療保險制度為主體，以職工大額醫(yī)療費用補(bǔ)助制度、公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助制度、企業(yè)職工醫(yī)療保險制度為補(bǔ)充的多層次醫(yī)療保障體系。到2008年底，喀什地區(qū)醫(yī)療保險參保人數(shù)達(dá)到198 783 人，醫(yī)療保險覆蓋率為 42．1%［1］。喀什地區(qū)醫(yī)療保險為按月繳納，單位繳納比率為5%，職工個人繳納比率為2%［3］。

（3）失業(yè)保險。喀什地區(qū)失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)和城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)掛鉤。喀什地區(qū)是一個偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對落后，且基金承受能力有限，失業(yè)人員生活保障程度也不是很高，只能維持其基本生活需要。喀什地區(qū)的失業(yè)保險金政策為失業(yè)人員在職時累計繳納失業(yè)保險金一年以上5年以下的，享受失業(yè)保險待遇12個月，累計繳納滿5年不足10年的享受失業(yè)保險待遇期為18個月，繳納10年以上的享受24個月的政策，從失業(yè)第1至第12個月時，每人每月按照當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的60%領(lǐng)取，在第13至第24個月，按55%領(lǐng)取［4］。新疆維吾爾自治區(qū)最低月工資標(biāo)準(zhǔn)不包括“三險一金”，介于480～700元/月之間，分為9個檔次。喀什地區(qū)為580元每月，所以每月可以領(lǐng)取的失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)，第一年為348元，第二年為319元［4］。2008年底喀什地區(qū)失業(yè)保險參保人數(shù)達(dá)到105 382人，覆蓋率為46．8%。但是目前主要是企事業(yè)單位的下崗職工［4］。

（4）工傷、生育保險。工傷保險是一項強(qiáng)制性的社會保險，每一個企業(yè)都應(yīng)當(dāng)為其職工辦理工傷保險，但是喀什地區(qū)眾多的小企業(yè)為職工辦理工傷保險率很低。2008年底全區(qū)工傷保險參保人數(shù)為87 566 人，投保率僅為38．1%［1］。

生育保險是為了維護(hù)女職工的基本權(quán)益，減少和解決女職工在孕產(chǎn)期以及流產(chǎn)期間因生理特點造成的特殊困難，使她們在生育和流產(chǎn)期間得到必要的經(jīng)濟(jì)收入和醫(yī)療照顧，保障她們及時恢復(fù)健康，回到工作崗位［5］。喀什地區(qū)生育保險費由單位、企業(yè)按月繳納，個人不繳納，保險繳費比例為按照職工繳費基數(shù)的0．08%繳納生育保險費［5］。2008年底全區(qū)生育保險參保人數(shù)達(dá)到108 655人，參保率為 72%［1］。

2．社會救濟(jì)方面

喀什市的城市居民最低生活保障工作于1998年12月正式啟動，經(jīng)過10多年的發(fā)展，低保管理工作不斷深入，低保各項制度逐步完善［6］。喀什市為切實加強(qiáng)低保資金落實、使用、管理，在各鄉(xiāng)、街辦設(shè)定了低保專戶，對鄉(xiāng)、街辦低保金發(fā)放工作嚴(yán)格實行月報制度。喀什地區(qū)現(xiàn)有低保人口430 941人中，城市低保戶13 457戶36 996人，月發(fā)放低保金約300多萬元，人均補(bǔ)差99元。農(nóng)村低保戶6 169戶19 189人，月發(fā)放低保金約42．79萬元，月人均補(bǔ)差22．3元。喀什地區(qū)十一縣一市城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為117元/人/月，塔縣137元/人/月，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為47．8元/人/月［2］。

喀什地區(qū)在保障災(zāi)民和貧困戶基本生活的前提下，對救災(zāi)救濟(jì)辦法進(jìn)行了改革。實現(xiàn)了由單純救災(zāi)救濟(jì)向扶持生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)為主的方向轉(zhuǎn)變，提高了造血機(jī)能。同時針對喀什地區(qū)地域遼闊，自然災(zāi)害頻繁，損失嚴(yán)重，救災(zāi)款包干基數(shù)低，救災(zāi)困難多的特點，不斷探索救災(zāi)救濟(jì)工作的新路子。

喀什地區(qū)為切實做好低保對象就業(yè)、住房、子女上學(xué)救助工作，對5 993戶住房保障戶實行實物配租、租賃補(bǔ)貼和購買經(jīng)濟(jì)適用住房三種保障方式，幫助解決其住房問題。2004年開始，對上小學(xué)的貧困居民的子女減免學(xué)費，在讀初中生每人每年減免140元的學(xué)雜費及課本費，對361 560名低保對象實行城市醫(yī)療救助保險，參保率為83．9%［6］。

3．社會福利、社會優(yōu)撫方面

喀什地區(qū)的敬老院也由1990年12所增加到2008年的32所，床位達(dá)到688張，供養(yǎng)五保老人1 569人，供養(yǎng)對象的生活費年人均達(dá)到806元。分散供養(yǎng)五保老人8 987人，年人均生活費達(dá)到633元。兒童福利院有24所，2 365名孤殘兒童在黨和政府及社會各界的呵護(hù)下，在福利院中快樂地成長。福利彩票如今也已走入喀什地區(qū)人們的生活，2005年的福利彩票銷售呈現(xiàn)出更加火爆的趨勢，銷售總額為62萬元。資助了140個社會福利事業(yè)單位的改造和新建項目，不僅緩解了當(dāng)?shù)刎斦度氩蛔愕拿埽覟樯鐣Ｕ蠘I(yè)的發(fā)展作了最好的奠基［4］。通過退役士兵安置辦法的改革，探索出一條多渠道、多形式安置退役士兵的新路子。

二、新疆喀什地區(qū)社會保障存在的問題及原因

新疆喀什地區(qū)社會保障制度通過以養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險為重點的改革，取得了明顯的成績，但就整體而言，仍然存在許多問題。具體體現(xiàn)在以下幾方面:

1．社會保障水平、覆蓋面低

健全的社會保障制度應(yīng)該覆蓋全體公民，即全體公民都能享有社會保障制度帶來的利益。喀什地區(qū)社會保障面覆蓋率低的原因主要是因為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、人們思想觀念落后、投保意識差，對企業(yè)尤其是國有企業(yè)過分依賴。喀什地區(qū)居民“單位福利”的觀念根深蒂固，缺乏自我保障意識，個人繳費的比例很小，甚至很多私營企業(yè)工作人員不愿意支付該由本人支付的那部分醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等三金。地區(qū)社會保障基金的籌集主要依靠企業(yè)繳費和地方財政的支持。

社會保障水平低，主要表現(xiàn)在社會保障的給付標(biāo)準(zhǔn)很低。喀什地區(qū)的救濟(jì)水平不僅大大低于其他地區(qū)，有的縣、鄉(xiāng)社會保障金甚至不能維持受保對象的基本生活需要。對于喀什地區(qū)大多數(shù)縣、鄉(xiāng)的貧困居民來說，微薄的救濟(jì)金根本解決不了他們生活的窘困，只能在一定程度上緩解貧困狀況。喀什地區(qū)社會保障水平低的主要原因是全疆社會保障基金短缺，其中西北地區(qū)區(qū)域性貧困是其根本。

2．社會保障體系的不健全

喀什地區(qū)屬于偏遠(yuǎn)落后的民族地區(qū)，社會保障制度缺少必要的立法措施保障，在社會救助的許多環(huán)節(jié)上無法可依，許多制度上的漏洞使得應(yīng)當(dāng)獲得救助的對象無法獲得有效救助，而那些不符合救助條件的恰恰能夠利用制度漏洞獲取不正當(dāng)?shù)睦妗２糠掷щy群體基本生活和基本醫(yī)療缺乏保障。在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一些邊緣群體，如進(jìn)城農(nóng)民工和失地農(nóng)民等也難以被納入社會保險范圍。

3．失業(yè)保障覆蓋面狹窄，缺乏完整的再就業(yè)機(jī)制

在市場經(jīng)濟(jì)中，每一個面臨失業(yè)風(fēng)險、或已成為失業(yè)者的勞動者都應(yīng)該享有失業(yè)保險制度規(guī)定的權(quán)利，這樣才能體現(xiàn)社會保障的“國民待遇”均等原則。而喀什地區(qū)目前失業(yè)保險的實施范圍主要限于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)企事業(yè)單位的失業(yè)者，不針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)，又主要側(cè)重于公有制經(jīng)濟(jì)，私營、三資企業(yè)還未完全納入，使得失業(yè)保險的社會性名不副實，實際上成為少數(shù)人的保障。

喀什地區(qū)目前的失業(yè)保障主體系中的再就業(yè)政策沒有考慮到失業(yè)下崗人員中弱勢群體（如年齡偏大、技能單一的職工，體弱多病的職工，部分女職工）的再就業(yè)問題。而且再就業(yè)主要面對的是提供公益性崗位和提供自主創(chuàng)業(yè)的資金，沒有把再就業(yè)的領(lǐng)域擴(kuò)展到各個領(lǐng)域，缺乏完整的再就業(yè)機(jī)制。

三、完善喀什地區(qū)社會保障制度的對策

要解決喀什地區(qū)社會保障所存在的問題，是一項系統(tǒng)工程，不僅需要社會保障體系自身的完善，還需要相應(yīng)的配套措施及政策導(dǎo)向，由此才能協(xié)調(diào)發(fā)展，使得喀什地區(qū)社會保障體系順利運轉(zhuǎn)。

1．?dāng)U大社會保障覆蓋面

（1）要擴(kuò)大社會保險覆蓋面。首先，要將非公有企業(yè)納入?yún)⒈７秶７枪衅髽I(yè)在自身利益驅(qū)動下，并不偏好現(xiàn)行制度，而是采取了消極抵抗的策略。相比較而言，非公有企業(yè)的退休職工較少，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕較，如果納入到統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度中，非公有企業(yè)毫無疑問成為新制度的“貢獻(xiàn)者”，而國有企業(yè)、集體企業(yè)等則成為新制度的“受益者”。

（2）加強(qiáng)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革，盡快制定全國統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策。事業(yè)單位人員由于在社會階層中的特殊性，對他們的養(yǎng)老保險問題要慎重對待。一是要與他們現(xiàn)行的養(yǎng)老政策接軌，不能大幅度降低退休待遇，造成不穩(wěn)定因素；二是要與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險政策接軌，使這兩項制度向同一方向發(fā)展，以實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一性。

（3）加大社會保障意識的宣傳。應(yīng)通過各種渠道加大宣傳社會保障制度的力度。同時社會保障機(jī)構(gòu)也應(yīng)采取某些措施加強(qiáng)與企業(yè)間的溝通，了解企業(yè)的狀況，宣傳企業(yè)為職員繳納相應(yīng)社會保障費的責(zé)任與義務(wù)，并通過企業(yè)向職員宣傳個人保障的重要性和必要性。

2．多渠道籌集社會保障資金

建立社會保障制度，真正的困難在于資金來源問題，即由誰出錢。為擴(kuò)大社會保障資金來源，喀什地區(qū)可采取以下措施:一是要調(diào)整各級財政的支出結(jié)構(gòu)，提高社會保障資金支出在財政支出中的比例；二是實行“土地?fù)Q保障”的方式，針對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革，可以與土地制度改革相結(jié)合。可以借鑒一些發(fā)達(dá)地區(qū)在把農(nóng)民納入社會保障體系時，用現(xiàn)代社會保障替代土地保障的做法，在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的同時，進(jìn)行一些有益的嘗試，如延長承包期，承認(rèn)農(nóng)民在承包期內(nèi)對土地使用權(quán)的控制，準(zhǔn)許其進(jìn)入市場轉(zhuǎn)讓或出租，以獲取維系其養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來源，從而形成社會保障制度與土地保障之間的替代關(guān)系。

3．建立有效的社會保障管理體系

（1）按照政企分開，決策、管理、營運、監(jiān)督分離的原則，理順各行業(yè)、各部門的關(guān)系，建立有效的社會保障管理體制，使喀什地區(qū)的社會保障體系實現(xiàn)多層次、社會化、制度化的管理。

（2）逐步規(guī)范社會保障基金的營運及監(jiān)管制度，組建具有較高基金籌集、投資營運和金融管理能力的基金機(jī)構(gòu)，以保證各類保障基金持續(xù)、安全、有效、合理的使用。

（3）建立嚴(yán)密公正的社會監(jiān)督機(jī)制，通過選舉公民代表，廣泛實行公眾參與制度，提高社會保障基金使用的透明度，促進(jìn)基金管理的廉潔與高效。

（4）縣級以上政府要盡快建立起社會救助基金，將傷、老、病、殘以及無力繳納保險費的公民逐步納入社會救助體系。在實施最低生活保障制度的操作過程中，要嚴(yán)格界定保障對象，實事求是地確定保障標(biāo)準(zhǔn)。

4．建立和完善市場再就業(yè)機(jī)制

（1）按照科學(xué)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化的要求大力加強(qiáng)勞動力市場建設(shè)，實行在國家政策指導(dǎo)下，勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)的方針；堅持社會保障和就業(yè)保障相結(jié)合，將剩余勞動力的開發(fā)和利用納入喀什地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，積極開拓就業(yè)渠道，推動城鎮(zhèn)的再就業(yè)工程以及農(nóng)村剩余勞動力多途徑、多層次、多形式的轉(zhuǎn)移。

（2）加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜地發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是商業(yè)、飲食、旅游業(yè)、家庭和社區(qū)居民服務(wù)等，作為發(fā)展再就業(yè)的主要方向。

（3）動員社會各方面的力量，大力開展再就業(yè)培訓(xùn)。根據(jù)下崗職工的特點和社會需要進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，提高下崗職工的再就業(yè)能力。政府部門利用現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)，及時發(fā)布就業(yè)政策，分析就業(yè)形勢，提供求職、招聘、職業(yè)指導(dǎo)等方面的信息，開展各種形式的就業(yè)咨詢服務(wù)，幫助各類失業(yè)及無業(yè)人員積極就業(yè)。

四、結(jié)束語

喀什地區(qū)目前的社會保障制度還存在著固態(tài)化和未覆蓋全社會的不完善性，嚴(yán)重地阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

通過對喀什地區(qū)社會保障制度現(xiàn)狀的分析，可以看出西部民族地區(qū)社會保障制度的基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。國家的政策傾斜與財政支持不可能完全解決社會保障問題，更應(yīng)該依靠地區(qū)的力量，以城市低保制度為建設(shè)重點，有步驟、分階段地規(guī)劃社會保障制度的發(fā)展，實現(xiàn)整體綜合效率的提高。對于西部民族地區(qū)的社會保障體系來說，最重要的是如何充分利用西部大開發(fā)這一大環(huán)境來發(fā)展社會保障這一小體系，從而不斷地促進(jìn)西部民族地區(qū)社會保障體系與經(jīng)濟(jì)建設(shè)共同發(fā)展。

［1］新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局．新疆統(tǒng)計年鑒（2008）［M］．北京:中國統(tǒng)計出版社，2008．

［2］李紅英．農(nóng)村低保每人每月22．3元［N］．喀什日報，2007－09－10（3）．

［3］余曉明，馬國瑞，張敬東．關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的調(diào)查報告［R］，新疆區(qū)情信息庫，2007（5）:177．

［4］賈怕爾·艾比布拉．新疆社會保障回顧與展望［M］．2版．烏魯木齊:新疆維吾爾自治區(qū)出版社，2007:198．

［5］關(guān)懷、黎建飛．勞動法與社會保障法［M］．北京:當(dāng)代世界出版社，2004:278．

［6］新疆維吾爾自治區(qū)人民政府．新疆維吾爾自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要［N］．新疆日報，2008－01－24（2）．

（責(zé)任編輯 董邦國）

Status Quo，Problem s and Measures of the Social Security System in the Western Minority Areas——Taking Kashgar of Xinjiang as an Example

XIE Zong－tang，LIU Hong－xia，Gulandan
（College of Management，Northwest University for Nationalities，Lanzhou Gansu 730030，China）

At present，a new social security system in China has already undergone formative stage and achieved remarkable result，but the system is far from maturity and many problems still exist，especially in the western minority regions，which need to be dealt with and perfected．Taking Kasgur of Xinjiang as an example，this paper discusses the present state of social security，analyzes the existing problems and causes，and proposes a few suggestions for the perfection of the whole security system．

western minority areas；Kashgar；social security

C913．7 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

A

1009－315X（2011）02－0159－04

2010－11－30

2009年西北民族大學(xué)中青年基金資助項目《甘肅民族地區(qū)農(nóng)村社會保障運行機(jī)制研究》；2010年甘肅省軟科學(xué)基金項目（1006ZCRA154）。

謝宗棠（1978－），男，甘肅民勤人，講師，主要從事公共事業(yè)管理研究。