近年浙江社會保障制度的成效、問題及改進(jìn)建議

孫勝梅

（浙江省勞動和社會保障科學(xué)研究院，浙江 杭州 310007）

近年浙江社會保障制度的成效、問題及改進(jìn)建議

孫勝梅

（浙江省勞動和社會保障科學(xué)研究院，浙江 杭州 310007）

近年來，浙江在構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度建設(shè)，完善社會保障管理和服務(wù)，擴(kuò)大社會保障覆蓋面等方面取得了長足的進(jìn)步。但依然存在人群覆蓋面較窄，城鄉(xiāng)和群體之間待遇差距較大，歷史遺留問題未妥善解決等問題?！笆濉睍r期浙江應(yīng)加快建立健全與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、覆蓋城鄉(xiāng)居民、資金來源多渠道、保障水平多層次、管理服務(wù)社會化的新型社會保障體系。

社會保障制度；成效；改進(jìn)

一、近年來浙江社會保障政策的成效

（一）覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系率先建立

近年來，浙江一方面積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，制定出臺“雙低”養(yǎng)老保險政策、全面推進(jìn)工傷保險，努力擴(kuò)大社會保障覆蓋面；另一方面根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本思路，加快農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)步伐，率先在全國建立起城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度、被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并依次建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度以及城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，社會保障開始向全民社保時代邁進(jìn)。截至2010年底，全省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險參保人數(shù)分別為1580萬、1334萬、864萬、1465萬和856萬。418萬被征地農(nóng)民被納入基本生活保障覆蓋范圍，基本實(shí)現(xiàn)即征即保。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù)為1170萬，其中568萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金。

（二）社會保障管理服務(wù)水平明顯改善

一是完善社會保險征繳機(jī)制。從2004年開始，浙江省試行社會保險“五費(fèi)合征”。在試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，2006年下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)社會保險費(fèi)五費(fèi)合征工作的意見》，提出在全省全面實(shí)行參保登記、征收機(jī)構(gòu)、征繳基數(shù)、征繳流程和數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一的社會保險費(fèi)征繳新模式。理順了社會保險征繳機(jī)制，方便了企業(yè)，大大提高了社會保險基金征繳效率，基金收入逐年增加。截至2010年，全省五大社會保險基金的滾存結(jié)余為1731.69億元，是2000年的18.12倍。二是以社會保障基層服務(wù)平臺建設(shè)為載體，提高社會保障管理服務(wù)水平。浙江按照人力資源社會保障部提出的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場地、制度和工作六到位要求，積極推進(jìn)基層勞動保障平臺建設(shè)。到2010年底，全省共建立基層勞動保障平臺19854個，其中街道342個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)1025個、社區(qū)2242個、村16245個，為提高和完善社會保障管理服務(wù)水平奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）城鄉(xiāng)居民社會保障水平穩(wěn)步提高

為讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，浙江根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，及時調(diào)整和提高城鄉(xiāng)居民的社會保障待遇和水平。一是建立了養(yǎng)老金的調(diào)整待遇機(jī)制。經(jīng)過多次待遇調(diào)整，浙江企業(yè)退休人員的人均養(yǎng)老金水平已從2000年的600元/月提高到2010年的1595元/月，位居全國各省區(qū)第一。二是建立了低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整和分檔補(bǔ)助機(jī)制。2010年，全省城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別為376.7元/月人和245.2元/月人，分別比2000年增長了213%和241%。三是穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障水平。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的最高支付限額分別從當(dāng)?shù)芈毠て骄べY、居民平均可支配收入和農(nóng)民人均純收入的4倍提高到了6倍，城鄉(xiāng)居民看病貴、看病難問題一定程度上得到緩解。

（四）社會保障財政投入不斷增加

近10年來，浙江在經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展的同時，不斷加大政府財政對社會保障的投入力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江全省財政社會保障支出從2003年的139億提高到2009年的433.24億，占財政總支出的比重從2003年的15.51%提高到2009年的16.3%；人均社會保障財政支出從2003年的305元/人增加到2008年的836元/人，增長了156%。社會保障調(diào)經(jīng)濟(jì)、促和諧、保民生的功能持續(xù)增強(qiáng)。

（五）社會保障法制化建設(shè)取得較大進(jìn)展

近10年來，浙江頒布實(shí)施了多項(xiàng)地方性社會保障政府規(guī)章和法規(guī)，主要有《浙江省企業(yè)職工工傷保險實(shí)施辦法》、《浙江省最低生活保障辦法》、《浙江省職工失業(yè)保險條例》（修正案）、《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》（修正案）、《浙江省社會保險費(fèi)征繳辦法》、《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的實(shí)施辦法》、《浙江省醫(yī)療保險條例》等。這些地方性社會保障政府規(guī)章和法規(guī)的出臺對推動全省各類企業(yè)依法參加社會保險，切實(shí)保障廣大職工的社會保障權(quán)益起到非常積極有效的作用。

二、浙江社會保障制度存在的問題

（一）社會保障制度人群覆蓋面依然較窄

浙江社會保險離人員全覆蓋還有不少差距。截至2010年底，浙江省五大社會保險參保人數(shù)占非農(nóng)從業(yè)人員的比例分別為：養(yǎng)老保險53.85%，醫(yī)療保險45.47%，工傷保險49.93%，失業(yè)保險29.45%，生育保險29.17%。被征地農(nóng)民基本生活保障制度的參保人數(shù)大約占被征地農(nóng)民總量的60%左右。可見，浙江的社會保障制度還遠(yuǎn)沒有覆蓋到所有應(yīng)當(dāng)覆蓋的對象，一些迫切需要國家與社會幫助的社會成員，如城鄉(xiāng)就業(yè)困難群體、廣大的農(nóng)民工群體等，在遭遇困難時往往得不到社會保障的庇護(hù)。

（二）社會保障的城鄉(xiāng)和群體間待遇差距較大

從城鄉(xiāng)看，不管是保障水平還是保障項(xiàng)目，農(nóng)村與城鎮(zhèn)相比存在著較大差距，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與公共服務(wù)均等化。從不同群體看，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工的養(yǎng)老金待遇存在較大差距，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率基本在90%以上，而企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金平均替代率水平大約只有45%～50%左右。不同群體間社會保障待遇的過分懸殊不僅有悖于社會保障的公平性原則，而且極易引發(fā)社會矛盾和沖突，不利于社會和諧與穩(wěn)定。

（三）社會保障體制轉(zhuǎn)軌某些歷史遺留問題尚未妥善解決

制度轉(zhuǎn)軌所產(chǎn)生的巨額轉(zhuǎn)軌成本，一方面導(dǎo)致企業(yè)社會保險費(fèi)率居高不下，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，影響企業(yè)的競爭力和參保積極性；另一方面，使得職工個人賬戶基金長期被擠用，一直處于空賬運(yùn)行狀態(tài)，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。還有因開除、除名、自動離職、辭職等引起的工齡或養(yǎng)老待遇的計(jì)算問題；老工傷問題；早期土地被征用人員的基本生活保障問題；精簡職工、企業(yè)遺屬的生活困難補(bǔ)助問題等等，這些歷史遺留問題極易引發(fā)社會矛盾和沖突，影響社會和諧穩(wěn)定。

（四）社會保險基金結(jié)余較多

從各項(xiàng)社會保險的當(dāng)期結(jié)余來看，截至2010年底，基金結(jié)余率最高的是失業(yè)保險為54.88%，其次是工傷保險為35.94%，接下來分別是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，依次為28.44%和25.12%，生育保險的結(jié)余率最低為21.93%。五項(xiàng)社會保險中，除養(yǎng)老保險實(shí)行的是部分積累制，其他四項(xiàng)保險實(shí)行的都是現(xiàn)收現(xiàn)付制，遵循的是基金的當(dāng)期平衡。因此如何真正根據(jù)收支平衡，略有節(jié)余的原則，適度降低繳費(fèi)費(fèi)率或擴(kuò)大提高部分社會保險的支出范圍，是浙江社會保障制度改革下一步需要重點(diǎn)解決和完善的問題。

三、完善浙江社會保障制度的政策建議

（一）從制度全覆蓋實(shí)現(xiàn)人群全覆蓋

建議下一步工作重點(diǎn)應(yīng)將城鄉(xiāng)各類人員都納入保障范圍，積極擴(kuò)大人群覆蓋面。一是提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的籌資和保障水平，并適時進(jìn)行制度整合；二是穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，重點(diǎn)將45歲以上的人群納入保障范圍；三是健全和完善以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為基礎(chǔ)，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助為輔助，其他救助、救濟(jì)為補(bǔ)充的新型社會救助制度，為城鄉(xiāng)貧困人口提供基本生活保障。

（二）加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革

一是同步推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，消除人們對改革動機(jī)產(chǎn)生的懷疑；二是建立基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金相結(jié)合的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度，其中基本養(yǎng)老保險與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相一致；職業(yè)年金替代率應(yīng)以不降低現(xiàn)有待遇為要求。同時，要堅(jiān)持新老制度平穩(wěn)過渡和轉(zhuǎn)制成本的及時化解，通過設(shè)置權(quán)益性養(yǎng)老金，用合理的辦法加以計(jì)量，加發(fā)過渡性養(yǎng)老金予以解決。

（三）妥善解決體制轉(zhuǎn)軌所導(dǎo)致的歷史遺留問題

對于體制轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生的歷史債務(wù)，建議通過多渠道籌集社會保障基金的形式對其進(jìn)行化解和償還。具體途徑有：一是加大政府公共財政投入力度，將社會保障支出比重逐步提高到25%；二是將國有資產(chǎn)收益、土地出讓收入等按照一定比例投入到社會保障中；三是對使用國家公共資源的壟斷性行業(yè)可收取一定的使用費(fèi)用于社會保障投入；四是積極鼓勵民間資本對社會保障的投入。

（四）正確處理社會保險基金積累與風(fēng)險防范的關(guān)系

對于養(yǎng)老保險，在確保基金一定支付能力的情況下，逐步做實(shí)個人賬戶。對于醫(yī)療保險，在基金允許的范圍內(nèi)，適當(dāng)提高城鄉(xiāng)醫(yī)療保險的報銷比例和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，基金結(jié)余率控制在10%左右較適宜。對于失業(yè)保險，要積極探索擴(kuò)大失業(yè)保險的支出范圍，真正發(fā)揮其保生活、促就業(yè)、防失業(yè)的三大作用。對于工傷保險，要建立科學(xué)的工傷保險費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，以加強(qiáng)對用人單位的制約和激勵作用。對于生育保險，可以探索將其納入醫(yī)療保險的可行性。

（五）提高社會保障管理服務(wù)水平

一方面要從加強(qiáng)硬件建設(shè)入手，積極推進(jìn)基層社會保障服務(wù)平臺建設(shè)，將其觸角延伸到每個社區(qū)和鄉(xiāng)村。另一方面要結(jié)合金保工程，加強(qiáng)社會保障信息化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，普及社會保障“一卡通”。同時要加強(qiáng)對現(xiàn)有經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的系統(tǒng)培訓(xùn)和教育，努力提高他們的業(yè)務(wù)能力和水平，并適時引進(jìn)一些政治素質(zhì)良好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)人才，切實(shí)提高社會保障管理服務(wù)水平。

（六）加強(qiáng)社會保障法制建設(shè)

建議及時將好的經(jīng)驗(yàn)和做法通過地方立法使其上升為法律，促進(jìn)各項(xiàng)社會保障制度的規(guī)范發(fā)展，增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性、強(qiáng)制性和權(quán)威性?！笆濉逼陂g，可在充分調(diào)研以及傾聽民意的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺《浙江省工傷保險條例》、《浙江省生育保險條例》等，對于那些已出臺的社會保障地方法規(guī)和規(guī)章要及時根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對其進(jìn)行修訂和完善。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.09.010

張巧燕）