《土地管理法》第七十七條辨析

□李光華

《土地管理法》第七十七條：“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區、直轄市規定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。”

該條文包含兩個條款，分別規定了對兩種非法占地情況的處理：一是對未經批準或騙取批準非法占用土地建住宅的；二是對超過規定的住宅用地標準多占土地的。對第一種情況的處理辦法是，不區分是否符合土地利用總體規劃，一律“限期拆除”，并且沒有規定罰款；對第二種情況的處理辦法是，“以非法占用土地論處”，也就是依據《土地管理法》第七十六條關于非法占用土地的一般規定，區分是否符合土地利用總體規劃，對于符合的予以沒收“新建的建筑物和其他設施”，對于不符合的“限期拆除”，并且“可以并處罰款”。

不難看出，第七十七條的兩個條款，對于農民住宅涉及非法占地的兩種情況，在處理上有兩點不同：一是對于新建的房屋，有沒收或拆除與一律拆除的不同；二是有可以并處罰款與不予罰款的不同。

筆者認為，對于農民住宅涉及非法占地的兩種情況，應一樣處理。理由與建議：

第一，“限期拆除”是對違法建筑物、構筑物的最嚴厲的懲罰措施。沒收，一方面避免了社會資產的毀壞，同時也為下一步的較溫和處理留有余地。按照《土地管理法》第七十六條，對于一般非法占地中符合土地利用總體規劃的尚且有“沒收”的處理方式，為什么對待農民的住宅卻偏偏采取最嚴厲的懲罰措施呢？所以建議將七十七條前款對建筑物的處理與后款相統一，對于符合土地利用總體規劃的采取沒收的方式。

第二，第七十七條前款沒有規定罰款，筆者理解這是對農民住宅非法占地這種特定的違法形式示之以寬，厚待農民，與多年來致力于減輕農民負擔的大趨勢相一致。后款則包含有“可以并處罰款”的意思，建議將后款的規定與前款相統一，凡涉及農民住宅非法占地的，不予罰款。