國際社會如何應對干旱災害

□吳愛民

國際社會如何應對干旱災害

□吳愛民

美國：構建干旱防災減災體系

美國是一個干旱頻發的國家，據美國聯邦應急管理署測算，美國因干旱造成的經濟損失年均達60億～80億美元，遠遠超過了其他氣象災害。美國政府為了防治干旱災害，建立了比較完善的干旱防災減災體系。

建立干旱防災減災法制體系。

1970年以來，相繼頒布實施了一系列干旱防災減災法規制度，包括環境保護法、土壤和資源保護法、國家干旱政策法、國家干旱預防法等，為實施干旱防災減災提供了法律保障。

建立干旱防災減災管理體系。

美國建立健全了國家旱災理事會和國家干旱預防辦公室，理事會設在聯邦應急管理署內，成員包括聯邦應急管理署署長、內務部長、國防部長、農業部長等成員。比如，2004年11月到2005年2月的華盛頓干旱，旱區遍布美國西部15個州，華盛頓州長宣布進入干旱應急，成立了水源供給委員會和水應急執行委員會，干旱應急有條不紊。水源供給委員會負責抗旱應急期間的水源供給，由生態部門牽頭，美國地質調查局、國家氣象局、國家資源保護局、美國農墾局、美國工程兵團、博尼維爾電力管理局參加。水應急執行委員會負責協調水源供給委員會的職能發揮，由行政長官辦公室牽頭，農業、生態、野生動物、健康、軍隊、社區和經濟貿易、自然資源保護委員會參加。

建立干旱防災減災預警體系。

美國通過建立不同干旱指數來描述干旱，通過氣象監測、水文監測和地下水監測來預報干旱，通過制定干旱規劃來有效防御干旱。截至2006年，美國中西部各州均制定了干旱防治規劃。美國地質調查局與相關部

門、州政府、用水戶聯合，建立了全國地下水監測網，有5年以上數據的監測井4.2萬多個，1200多個監測井實現了自動實時監測、遠程數據傳輸和互聯網發布，為干旱預報提供了判別依據。賓夕法尼亞應急管理委員會通過對歷史水位監測數據分析，提出干旱預警水位和干旱應急水位，一旦地下水位低于預警水位值時，便發出干旱預警信息。

建立干旱防災減災技術支撐體系。一是利用水銀行調節水資源時空配置。1979年、1991年和1993年，美國愛達荷州、加利福尼亞州和得克薩斯州相繼建立了水銀行，并利用水銀行進行救旱。水銀行向社會提供各種水價和其他必要的交易信息，并嚴格執法把關；買賣雙方要向州自然資源保護委員會提出申請，以便獲得暫時或永久轉移水權或所持有的水量。二是利用經濟杠桿調控水資源分配。經濟杠桿在調控水資源分配中發揮著重要作用，比如，加州西南部圣迭戈農場的灌溉用水量是120萬立方米，水費為17美元；而在圣迭戈市內，居民消耗同量的水卻得付水費1311美元，城市水價高出農村水價77倍，有效調控著水資源消費結構。三是利用生物轉基因技術抗旱防災。美國科學家已經利用現代生物技術培育出具有強抗旱性能的轉基因煙草，下一步將把這種技術應用于西紅柿、水稻、小麥、棉花等農作物，培育出有更強抗旱和節水性能的農作物品種。

澳大利亞：國家政策引領抗旱行動

澳大利亞是世界上最大的干旱大陸。在所有影響澳大利亞的自然災害中，干旱造成的經濟損失最為嚴重。干旱除影響城市居民生活和農牧業生產外，還常常引發森林大火、沙塵暴、土地退化等次生災害。20世紀90年代以前，澳大利亞的抗旱對策與其他國家一樣，都是以應急救援和危機管理為主。1990年他們提出了轉變干旱管理的理念，即干旱是自然現象的一部分，農業生產應該與其他商業行為一樣，把干旱作為一種風險來考慮；政府應以提高社區的自我適應力和恢復力為目標，建立風險管理機制。

頒布國家干旱管理政策。1992年，澳大利亞政府頒布了以可持續發展、風險管理和農業結構調整為主旨的國家干旱管理政策，成為較早提出和實施干旱風險管理的國家。澳大利亞抗旱管理政策包括幫助農民實施風險管理，實施農民收入稅方案，提供旱災福利補貼，政府提供專項資金用于資助旱災預報、風險管理等。澳大利亞從1994年開始實施抗旱新政策，新政策鼓勵農民與農業生產有關部門采取自力更生的方法應對旱災，確保盡早恢復農業生產，保持農業的世界先進水平。

農民資助與政府幫扶結合。國家干旱管理政策規定，在應對氣候變化造成的干旱風險中，農民必須承擔重要責任，將商業、財政管理與生產、資源管理相結合，確保農業經營中的財政和自然資源得到合理高效利用。政府幫助建立有益于實施財產管理和風險管理措施的整體環境，通過建立包括激勵機制、信息交換、教育培訓、土地保護以及科研開發在內的一套體系，來鼓勵和保障農業生產者采用完善的財產管理措施。除聯邦政府可以提供旱災援助措施之外，州政府也可以進一步提供援助措施，但這些措施不能違背國家干旱政策的總體原則。

多措并舉應對干旱。在國家干旱政策引導下，澳大利亞采取了一系列干旱防災減災措施。近年來，澳大利亞論證建設了幾個海水淡化工廠。其中，位于珀斯的海水淡化工廠是澳大利亞第一家向公眾大規模供應淡化海水的工廠，投資達3.87億澳元，2007年運行以來，為西澳大利亞州75%的人口供應著大約17%的飲用水。2002年以來，澳大利亞州持續遭受干旱，特別是2006～2007年遭受超百年一遇干旱，農田灌溉水量被大幅度削減，給農灌區造成毀滅性打擊。此后，水務提供商投資對農田灌溉供水系統進行了大規模改善，通過提高用水效率保障了供水安全。澳大利亞還在廢水回收利用、地下水開采與含水層儲水、暴雨回收與地表水庫建設等方面采取了一系列行動。

以色列：將每一滴水用到極致

以色列全國一半地區屬于典型的干旱和半干旱氣候，南部地區年降水量不足200毫米，有些地區年降水量不足100毫米。以色列境內水資源嚴重貧乏，有“水貴如金”之說。以色列《水法》規定，境內的所有水資源歸國家所有，其開發利用必須著眼于滿足居民和國家發展需要。國家水利管理委員會負責全國水資源的管理，負責制定水利政策，制定用水計劃和水資源開發規劃，負責廢水開發、海水淡化、控制廢水污染和土壤保護等。

實施工農業和民用用水配額。

國家水利管理委員會每年先把70%的用水配額分配給有關用水單位，其余30%的配額根據降雨情況予以分配。為鼓勵節水，用水單位交納的用水費用按照其實際用水配額的百分比計算，超額用水，加倍付款。由于嚴重缺雨少水，為確保工業用水，國家水利管理委員會曾連續兩年將農業用水份額減少50%，農民因此遭受的損失由國家負責補償。

推行節水灌溉。以色列研究的節水壓力灌溉技術已成為一個系統工程。這個系統把水通過塑料管直接送到植物最需要水的根部，用水率高，經濟效益好。壓力灌溉先將化肥溶入水，水肥灌溉一氣呵成。壓力灌溉系統全部由電腦控制，電子傳感器自動將植物所需的水、化肥量傳入電腦，電腦便自動調節和控制灌溉，具有省人、省力、節水和個性化設計特點。以色列的農業灌溉幾乎全部采用這種滴灌方式，由于采用自動化高科技節水技術和監控系統，農業用水總量逐步減少，農業產出有增無減。

強化廢水再利用。以色列的水循環處理已經成為日常生活的一部分，其污水回收利用率達到75%，80%以上的家庭用水是循環再利用水，規模達到每年4億立方米。以色列對全國工業和城市所排放的廢水進行處理，使其成為“循環水”并用于農業灌溉，不僅節約了水資源，也有利于改善生態環境。以色列每年大約將2.5億立方米處理過的廢水用于農業灌溉，全國1/3的農業灌溉使用處理過的廢水。

微咸水灌溉。以色列干旱缺水，水比牛奶還貴，但其卻占據了40%的歐洲瓜果、蔬菜市場，并成為僅次于荷蘭的歐洲第二大花卉供應國。這得益于以色列的咸水灌溉利用。微咸水灌溉的作物在產量上會有所下降，但產品質量卻得到提高。如，微咸水灌溉的甜瓜甜度增加，瓜形變得更有利于出口；微咸水灌溉的西紅柿，其可溶性總物質含量提高，甜度增加。

歐洲國家：發揮地下水庫調節作用

歐洲是受干旱災害影響較小的地區，即使如此，許多歐洲國家依然利用人工補給含水層來增加水資源量，發揮地下水庫多年調節作用，抵御干旱風險。在瑞典、荷蘭和德國，含水層的人工補給量在總供水量中所占的比例分別是20%、15%和10%。位于英國倫敦的恩菲爾德人工補給工程，是為緩解倫敦干旱導致用水緊張而建設的一項著名的地下水戰略工程，由14口新建補給井和9口原有補給井組成，每天能夠提供9萬立方米的地下水，既滿足了供水需要，又保護了河流生態。

在全球氣候變化大背景下，近30年來歐洲發生干旱的數量和強度顯著增加。為有效抵御干旱災害，降低旱災損失，歐盟制定了旱災風險管理戰略。一是通過合理的水費制度，優先保證生活用水。二是制定經濟社會發展規劃必須考慮當地水資源條件，重視農業開發項目的水資源問題。三是強調節水優先，新增供水設施或設備必須以提高水資源使用效率和管理水平為前提。四是新建供水和調水設施必須嚴格執行標準，充分考慮氣候變化背景下工程對環境的不利影響。五是制定干旱風險管理計劃，建立干旱預警系統，從水資源危機管理走向干旱風險管理。六是加強耗水行業的節水管理，對水資源浪費行為采取罰款措施。七是強調企業責任，培育節水文化，推廣產品節水標簽，將節水標準納入產品質量認證體系。八是建立缺水與干旱信息管理系統，完善水資源信息化體系，提高數據共享能力，促進干旱與缺水問題研究。

非洲國家：引進抗旱作物應對糧食短缺

2009年5月12日，聯合國負責人道主義事務的副秘書長約翰·霍姆斯在聯合國紐約總部對記者發表談話說，由于多年來干旱氣候對非洲的影響，非洲大陸有1900萬人面臨饑荒。

多年來，埃塞俄比亞一直干旱少雨，農作物收成減少，基本食品價格上漲。索馬里大部分地區連續三年干旱，有50%的索馬里人接受國際援助。肯尼亞干旱形勢也很嚴重，面臨糧食極為短缺問題。

為緩解干旱造成的糧食短缺，兩個具有耐旱特性且免除種子轉基因專利稅的玉米新品種被引進非洲地區。20世紀50年代至70年代的第一次綠色革命把水稻的高稈變矮稈，并輔以農藥和農業機械，解決了19個發展中國家的糧食自給問題。當代生物轉基因育種技術，有望解決非洲3億人口的吃飯問題。（摘自《中國國土資源報》）