房地產調控政策的困境與對策分析

□ 魏美玲

房地產調控政策的困境與對策分析

□ 魏美玲

1998—2010年房地產調控風云變幻

1998年，國務院下發了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，其中最重要的一條便是取消福利分房，讓房地產進入市場領域。從1998年到2010年，中國的房地產行業從休眠期走入一個快速發展的時代。

房地產調控縮影之2003：2003年6月5日，中國人民銀行發布了“12l號文件”，對房地產開發貸款、個人住房貸款都做出了很多嚴格的規定；同年8月，國務院明確將房地產作為國民經濟的支柱產業，加強對土地市場的宏觀調控，這就是業界人俗稱的“18號文”。無論是“121號文”還是“18號文”，都可以看出2003年國家對房地產宏觀調控的重點是規范房地產市場，防止房地產泡沫。從調控的市場影響來看，全國商品房銷售面積持續保持快速增長，帶動了商品房銷售價格保持穩中趨升的態勢。同時，土地價格上漲幅度較大。

房地產調控縮影之2004：2004年，國土資源部、監察部聯合發文，嚴令各地須在當年8月31前將協議出讓土地中的“遺留問題”處理完畢，否則國土部門有權收回土地，納入國家土地儲備。同年9月，央行10年來首次宣布上調存貸款利率。由此可以看出，當年調控的重點是抑制投資過熱和房地產投機行為，實行穩健的貨幣政策控制信貸規模。但從調控的效果來看，調控效果并不明顯。

房地產調控縮影之2005：2005年3月，央行決定調整商業銀行自營性個人住房貸款政策，個人住房貸款最低首付款比例由現行的20%提高到30%。同年3月，調控上升到政治高度，出臺了八條穩定房價的意見。同年5月，國務院辦公廳發出通知，轉發建設部等七部委《關于做好穩定住房價格工作的意見》。

房地產調控縮影之2006：2006年4月27日，房貸利率再次上調；5月24日，促進房產業健康發展的國六條出臺；同月29日，國務院出臺限制套型90/70政策；7月6日，建設部聯合發展改革委、工商總局下發《關于進一步整頓規范房地產交易秩序的通知》，規定未取得預售許可證不得發布預售廣告；8月1日，國土資源部制定的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》正式施行，對招標拍賣掛牌或協議出讓國有土地使用權的范圍作了細化；8月，央行調整金融機構人民幣存貸款基準利率、建設部出臺廉租房管理實施辦法；9月，國務院辦公廳轉發建設部等部門《關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》，對房地產市場進行整頓。

房地產調控縮影之2007：2007年，是房地產量和價都飛漲的一年，也是國家對房地產調控最為嚴厲的一年。3月16日，飽受爭議的《物權法》通過，并于同年10月1日起執行；兩天后，央行首次在該年度加息；之后的5月、7月、8月、9月，央行分別進行第二、三、四、五次加息，上調人民幣存貸款基準利率。這一年，我們又看到央行關于房地產的又一次新政，即購買第二套住房首付比例不得低于50%。到當年11月10日，央行年內第九次上調存款準備金率，創近年歷史新高，可以看出政府調控房地產的決心。

房地產調控縮影之2008：2008年，央行同樣一開年便開始上調人民幣存款準備金率作為調控房價的一種重要措施，明確釋放出貨幣政策從緊的信號。3月，財政部、國家稅務總局下發通知，提出凡新審批、新開工的商品住房，套型建筑面積90平方米以下住房(含經濟適用住房)面積所占比重，必須達到開發總面積的70%以上。之后的3月、4月、5月央行連續三次上調人民幣存款準備金率。8月、10月、11月，受金融危機的影響，央行又連續三次下調人民幣存款準備金率。可以看出，2008年調控重點是重點解決供不應求的矛盾以及資金流動性過剩的矛盾，持續加息及提高存款準備金率，嚴格限制外資投資。

房地產調控縮影之2009：2009年調控重點是政策扶持，拉動經濟，抵御全球金融危機。政府4萬億元的龐大投資計劃，樓市的一系列救市政策，房地產行業獲得各級政府政策的扶持，迅速觸底反彈。

房地產調控縮影之2010：2010年1月，“國十一條”出臺，嚴格二套房貸款管理，首付不得低于40%；3月，國土資源部出臺了19條土地調控新政，同時在全國范圍內開展對房地產業用地的專項檢查；6月，土地增值稅預征率由0.5%提高到2%。2010年中國房地產政策已由此前的支持轉向抑制投機，遏制房價過快上漲，并且先后采取了土地、金融、稅收等多種調控手段。

房地產政策調控困境分析

從2003年到2010年，七年的時光，國家用各種措施來調控房地產業，可以看出，國家對改善民生的決心之大、措施之嚴厲前所未有。政府針對房地產領域出臺的一系列措施，對房地產市場的健康發展起到了一定的作用，房價上漲速度有所減緩，房地產投資增速過猛勢頭得到有效遏制。但是，由于經濟社會形勢的快速變化，政府在制定房地產宏觀調控政策時，決策還存在著一些誤區，政策執行中發生了一些偏差，客觀上導致調控政策并沒有達到預想的效果，城市土地價格持續攀升，房價偏高的問題也沒有得到真正解決，房地產行業一些深層次的結構性問題更加突出。但由于種種因素，房地產調控很多時候并未從根本上觸動房價上漲的根基，房地產調控的效果并不明顯，治標不治本，違反市場規律的爭議在房地產調控中從未停止，也使房地產政策調控陷入了困境。主要表現在以下幾個方面：

（一）政策執行力不夠。近幾年，國家一直在推出各種調控政策，但房價仍然繼續走高，2007年個別城市的漲幅更是達到瘋狂。深層次原因固然是國家房地產基礎制度沒有健全，但從根本上來說，和許多地方政策未得到有效落實也有很大關系。比如說2004年9月中國銀監會公布了《商業銀行房地產貸款風險指引》，規定建筑商不得為開發商墊資建樓，開發商開發項目自有資金不低于項目總投資的35%，購房者的月供房款不得超過收入的50%。實際上建筑商、開發商、購房者、銀行等通過各種手段變通，從來就沒認真執行。這也從另一角度說明了制度缺失帶來了管理的混亂和執行的艱難，當然也證明了某些調控性政策，過于理想化，實際執行打了大大的折扣。

（二）政策連續性不夠。在房地產業發展過程中，加強宏觀調控有助于及時糾正不當的行為，但要從根本上解決這一問題則有賴于結構的調整和制度的完善。從根本來說，還要通過連續性的推出相關制度，與之相配合的是連續性的法規和操作細則，這些東西連續起來，房地產的執行力才能夠大大增強。但是我們看到，很多調控政策缺乏的便是連續性，使得政策單槍匹馬而顯得力不從心，這無疑增加了政策的執行難度，也給一些人帶來了投機的機會，使得調控政策變得弱不禁風。同時，有些政策是為了某個房地產現象而出臺的，屬于即時即解型政策，這些政策相對比較倉促，常常會出現顧此失彼的現象。

（三）和房地產相關行業結合不夠。一個房地產項目從開發到出售，中間牽涉到許多環節，從各個政府部門辦理相關審批手續，到建材的進入以及各種預售環節，這些都是影響房地產業發展的重要因素。國家在推出一項房地產調控政策的時候，不能只是治標不治本，要從最根本的環節抓起，所謂“打蛇要打七寸”，但從目前的房地產調控效果來看，我們并沒有打到影響房價高漲的關鍵環節，出臺的政策不僅沒有上升到國家法律的高度，而且各個部門各個行業的互補性差，未能形成有效的控制鏈條。

（四）調控政策監管不夠。每一個房地產政策的出臺，并不僅僅限于出臺，更要在執行上下工夫，但執行靠的是什么呢？靠的是有關部門的監管力度。但從近年來我國出臺的一系列房地產政策的監管方面來看，雖然有一定的進步，但也暴露了不少問題。比如消費者很關心的房地產中介業務的不規范；消費者和開發商交易過程的權益不對等；市場信息系統不完善，建筑業和房地產企業的信用懲戒機制作用有待加強等等。這些監管措施如果一直沒有得到有效的落實，那么調控政策在強大的市場壓力下變得力不從心也就有據可查了。

（五）中央政府與地方政府之間的協調不夠。中央政府是房地產調控的主體，各級地方政府是房地產調控政策的具體執行者。一個中央房地產調控政策出臺以后，隨之而來的是相關城市就要按照要求出臺相關的執行細則。但是我們看到很多地方財政有相當一大部分依賴于土地出讓金，一旦高房價難以維系，地方政府的財政收入將直接受到影響。同時，對于國家出臺的一些廉租房與經濟適用房的政策，由于地方財政的不足，也會影響其執行力度，從而影響整個房地產調控的全面協調進行。

房地產政策調控完善對策

（一）強化對政策執行的監管力度。我國房地產調控執行不力，很大程度上是由于地方政府執行政策不力，而這深層次的原因在于我國還沒有完全理順中央和地方之間的關系，中央與地方之間的事權和財權沒有得到明確的劃分，地方的事權多而財權少，才產生了諸如“土地財政”、過度依賴房地產投資等短期行為。我國應該加快中央與地方之間事權與財權的調整，給予地方與事權相對應的財權，這樣才能夠保證地方有足夠的資金用于民生建設，也才能杜絕地方的短期行為。此外，中央應該加強對于地方政策執行的監管力度，將政策執行程度直接作為對地方官員政績考核的重要內容，強化對地方的問責制度，確保中央的房地產調控能夠起到實際的效果。

（二）完善房地產調控體制。我國目前的住房調控體制不健全是導致調控沒有取得預期效果的重要原因之一。所以我國在調控房地產市場時，應該加強對于調控體制的建設，從我國居民住房整體市場來考慮調控政策的制定，要保證調控政策的協調一致，完善調控的應急機制和長效機制，避免政策變動頻繁；同時要豐富調控的手段和方式，完善和拓寬房地產融資渠道，加強對房地產企業信貸風險監管。同時，也要加強對住房政策的管理，避免政策混亂；健全土地出讓制度，探索多種土地出讓方式，努力增加土地供給。

（三）建立健全居民住房制度。面對居高不下的房價，我們應該進一步加快住房制度建設，確定保障房和商品房并存、相互補充的制度，形成低收入者居住廉租房和經濟適用房，中高收入者購買商品房的基本格局。通過相關的法律建設確保居民的住房權利，將經濟適用房、廉租房等保障性住房的比例寫入法律；將保障性住房建設作為中央和地方政府的主要任務，并硬化保障房建設的預算安排；探索多種有效渠道來拓寬保障房建設資金來源，通過財政資金和政策為保障房建設提供擔保，明確保障房擔保的部門，通過信用擔保、利息補貼等方式為保障房建設和消費貸款提供信用支持；完善住房公積金使用制度，規范公積金使用管理，提高住房公積金使用效率。

（四）深化調控的經濟手段。要用經濟手段調控房地產政策，有幾點需要注意：一是要強化稅收調控手段，加大稅收調控力度；二是政府應合理壓縮貨幣投放信貸規模，適當、有效地收緊市場動態性，遏制投資過熱，打擊資產泡沫。

（五）轉變調控觀念。政府對市場的監管要從目前主要調控和打壓消費者，轉變為主要調控和規范機構行為，包括規范政府在土地出讓方面的行為，落實政府建設保障性住房的責任和義務，以及規范銀行、開發商和中介機構的行為，實行強制性房地產信息披露制度，消除壟斷，建立和完善公正、公平、公開的交易秩序。

（作者單位：江西南昌大學公共管理學院）