內外合力，讓執法威嚴起來

□王現波

內外合力，讓執法威嚴起來

□王現波

近年來，國土資源系統認真貫徹落實土地管理法律法規和國家宏觀調控政策，不斷優化執法環境、加大執法力度，狠抓長效機制建設，許多薄弱環節得到加強，土地執法形勢持續向好。但從目前情況看，仍有兩個比較明顯的薄弱環節需要進一步加強：一是土地執法重程序、輕結果現象嚴重，執法實效有待進一步提高；二是土地執法系統的執行力不夠，威懾力不強。

重程序、輕結果，執法實效待提高

目前，違法用地“制止難、執行難”的問題依然十分突出，邊查、邊建，最后不得不補辦用地手續，甚至長期沒有結果的現象時有發生。雖然國土資源主管部門窮盡了執法職責，但許多土地違法案件由于不能有效制止、有力執行，導致有程序、無結果，“案卷執法”，流于形式，嚴重削弱了執法的實際效果，成為土地執法工作長期存在的一個薄弱環節。形成這一問題有體制、法制、機制等多方面的原因。

第一，按照《土地管理法》對執法體制的設計，國土資源主管部門沒有強行制止和拆除權，即便在第一時間發現土地違法行為，也只能采取口頭或書面制止措施，等到依法按程序作出行政處罰決定時，違法事實往往已經形成，增加了處理難度。處罰決定的落實要么靠被處罰人主動履行，要么靠法院強制執行，執行率很低，不僅使已有案件難以執行到位，還在一定程度上助長了違法用地滋長蔓延的勢頭。

第二，按照《土地管理法》關于法律責任的規定，違法用地不論項目性質、違法情節、影響后果等，符合規劃的一律沒收，不符合規劃的一律拆除。這就好比對觸犯刑法的人，不論犯了什么罪，都不給予改過自新的機會，一律判處死刑，“斬立決”。如此單一、嚴厲的處罰性規定，在現實中很難全部落實到位。比如，對一些國家重點項目、線性工程、民生事業等形成的違法用地，國土資源主管部門在下達拆除或沒收決定之初，就知道無法落實，只是為了不承擔失職責任走一走程序，無形中損害了土地法律法規的嚴肅性。

第三，地方政府統籌協調、有關部門聯動的共同責任機制的建立，雖然在形式上有了一定進展，但齊抓共管的格局尚未真正形成，國土資源主管部門唱獨角戲的狀況還未根本改變。

第四，對于部分有政府原因的違法用地，同級國土資源主管部門查處難度很大，即使勉強立案，一般只能走走程序，很難有實質性結果。

完善法制、健全機制、強化措施

鑒于上述分析，建議從完善法制、健全機制和強化措施3個方面入手，逐步加強這一薄弱環節。

修改《土地管理法》的有關內容，為提高執法實效奠定法律基礎。

自1986年《土地管理法》頒布實施以來，雖然先后經過三次修訂，并于近年制定實施了一系列土地新政，但對于土地執法體制、機制和法律責任的有關規定一直沒有實質性變化，某些方面已經難以適應快速發展變化的現實情況，這是導致“法難執、難執法、執法難”的重要原因之一。從法律層面，對土地執法監察工作的管理體制、運行機制和法律責任進行必要調整，已經迫在眉睫。

一是參照《城鄉規劃法》，修改《土地管理法》的有關罰則。《城鄉規劃法》第64條規定：“違反城鄉規劃進行建設的，由主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施影響的，限期改正，處以罰款；無法采取改正措施的，限期拆除，或者沒收實物或違法收入。”房地不能分離的客觀屬性要求《土地管理法》與《城鄉規劃法》的有關罰則相協調。對于已經形成事實的違法用地，應根據項目性質、違法情節、影響后果等，分別制定限期改正用地行為、限期補充耕地、限期完善用地手續、罰款、沒收或限期拆除等處罰性規定，使之更能適應各種具體情況，更有利于《土地管理法》的貫徹落實。

二是在違法用地制止和執行環節，與《城鄉規劃法》有關規定直接對接。《城鄉規劃法》第68條規定：“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。”《土地管理法》應作出相應規定，對國土資源主管部門作出責令停止土地違法行為或限期拆除決定后，當事人不停止或逾期不拆除的，由地方政府責成有關部門強行制止和強制拆除，切實提高土地執法的時效性和實效性。

構建政府主導的共同責任機制，為提高執法實效提供組織機制保障。

一是強化政府責任，形成倒逼機制。充分發揮土地衛片執法檢查和15號令的威力，促使地方政府盡快制定工作制度，落實工作責任，建立健全土地違法行為部門聯動遏制機制。在違法用地的初發階段，采取停水、停電、停批和強制拆除等切實有效的組合措施，共同遏制違法占地建設行為，真正將問題解決在萌芽狀態和初發階段，提高土地執法實效。

二是細化部門職責，提高履行共同責任的約束力。《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》和《國務院關于促進節約集約用地的通知》對地方政府及有關部門履行共同監管責任作出了原則性規定，但還缺乏操作層面的配套政策，這也是齊抓共管格局沒有真正形成的一個重要原因。應按照上述文件的有關要求，由國務院或者國土資源部與國家有關部委聯合出臺政策，進一步細化相關部門在查處違法用地中承擔的責任，為建立共同責任機制提供法規依據，提高有關部門履行共同責任的約束力。

加大上級國土資源主管部門“直管直查”力度，為提高執法實效充當堅強后盾。

對于存在政府原因的違法用地，特別是地方政府直接組織實施或招商引資的項目，同級國土資源主管部門查處難度很大。即便立案查處，也往往難以執行到位，不僅損害了土地法律法規的權威，還在一定程度上起到了負面示范作用。此外，還存在一些雖沒有政府原因但查處阻力較大的重大違法案件。對于上述案件，上級國土資源主管部門應充分發揮12336舉報電話、衛片監測、綜合監管平臺以及輿情分析等渠道的作用，高度關注，及時介入。采取重點督導、公開曝光、掛牌督辦、直接查辦等措施，按照對人對事處理到位的原則，嚴肅查辦一批典型違法用地案件，增強執法威懾力，確保執法實效。

執行力不夠、威懾力不強

目前，土地執法工作存在一個明顯反差：一方面，國土資源部查處土地違法行為的態度堅決，措施有力，威懾力很強；另一方面，地方國土資源主管部門查處土地違法行為的態度、措施和威懾力卻大打折扣，影響了整個執法系統的執行力和威懾力，成為土地執法工作的另一個薄弱環節。

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形成這一問題的原因是多方面的。雖然不排除少數土地執法機構責任心不強、履行職責不到位等因素，但總體上看，絕大多數國土資源主管部門及其執法機構希望對違法用地進行嚴厲打擊，希望有一個良好的用地秩序。可以說，形成這一問題的主因來自于外部，主要包括：地方政府及社會各界對土地執法的認識不夠統一，執法環境有待改善；公安、法院、監察等部門聯動不夠，許多違法行為難以處理到位；有政府原因的違法用地大量存在，查處的社會阻力大；激勵措施有限，地方政府缺乏主動性等。

內部加壓與外部引導相結合

鑒于上述分析，建議從內外兩方面入手，把內部加壓與外部引導、強化執法責任與改善執法環境結合起來，使這一薄弱環節逐步得到加強。

內部加壓，進一步提高土地執法系統的執行力。

核心是建立一套能夠量化、便于操作、務實管用的內部責任體系和監督考評制度，促使各級國土資源主管部門及其執法機構認真履行職責。

一是制定《土地執法工作規范》。參照2006年國土資源部出臺的《出讓國有土地使用權規范》的模式，對土地執法行為的步驟、內容、時限等提出統一、具體、規范的要求。這不但有利于加強指導，規范土地執法行為，而且有利于為國土資源主管部門履行土地執法職責提供更充分的依據，減少外部干擾。

三是進一步發揮掛牌督辦制度的綜合威力。對省級國土資源主管部門掛牌督辦的案件，從定量、定性兩個方面提出硬性要求。對于不敢碰硬、完不成任務的省份，除按照規定進行懲罰外，由國土資源部直接掛牌督辦一批該地區違法用地案件。

四是加大日常監督檢查力度。對土地違法行為發現不及時，發現后不報告、不依法查處的，嚴肅追究有關責任人的責任。

外部引導，進一步優化土地執法環境。

在外部執法環境得不到有效改善的情況下，單靠內部加壓，土地執法部門會有難以承受之重，執法威力也難有實質性提高。因此，在內部加壓、確保政令暢通的基礎上，還應加強外部引導，逐步優化執法環境。核心是建立一套有效的激勵約束機制，讓地方政府提高重視、支持土地執法工作的內在動力。

一是充分發揮掛牌督辦制度的引導作用。對地方政府比較支持、土地執法工作積極主動的地方，原則上不列入部掛牌督辦范圍，以自查自糾為主。反之，則作為部掛牌督辦的重點地區，嚴肅查處一批典型案件。

二是積極構建激勵約束新機制。將土地執法與用地指標、用地審批掛鉤。建議國土資源部每年單列一定數量的“土地執法獎懲用地指標”，根據各地的執法成效，獎勵或核減一定數量的用地指標。制定專門制度，明確暫停建設用地審批的情形和程序，對違法用地嚴重又不認真整改的地區，及時暫停其用地審批。形成既有激勵又有約束的引導機制。

（作者單位：濮陽市國土資源局）