擅自改變土地用途應如何處理

□ 張 濤

【案例】

2002年12月，某市機械有限公司通過公開出讓方式，取得一塊國有建設用地使用權，面積為12499.3平方米，用途為住宅，出讓金額為427萬元。該公司于2003年4月和2006年4月分兩次繳納了50萬出讓金，并于2010年7月繳清了剩余的出讓金和利息。同年8月，該公司申請辦理土地用途為住宅的土地登記。

市國土資源局在地籍調查時，發現該公司申請辦理土地登記的地塊，與出讓合同不一致，實際用途為工業用地，建有廠房。且沒有任何變更用途的手續。

經了解，該公司申請辦理土地登記的地塊，批準用途為住宅用地，非法改變成了工業用地；改變用途的理由是當時暖氣、煤氣尚未通至該區域，周邊環境不具備建設住宅的條件，為避免土地閑置，臨時建設了廠房。待條件成熟后再拆除廠房，改建為住宅。

【分析】

第一種意見認為，僅從土地登記的角度考慮，按《土地登記辦法》的要求，批準用途即住宅用途，該公司也是按照住宅用途申請登記發證。有成交確認書、出讓合同及出讓金繳納證明、契稅繳納憑證，符合土地登記法定條件，可以登記發證。

第二種意見認為，從執法角度考慮，《土地管理法》第四條規定，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。對建設用地的土地用途，通過在土地出讓合同或土地劃撥批文中加以明確。凡未經批準實際用途與土地出讓合同中規定的用途不一致的，都應認定為擅自改變用途。土地使用者未經批準，擅自改變土地用途是一種違法占地行為。應先行處罰，再行辦理土地登記手續；或者拆除建筑物后，再予辦理土地登記手續。

第三種意見認為，《土地管理法》第五十六條規定，建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。《城市房地產管理法》第二十五條規定，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條規定，土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。

根據土地出讓合同的約定，土地使用權一經取得后，土地用途不得擅自變更。從上述相關法規中不難看出，擅自改變土地用途的處理方式有兩種：一是嚴重影響城市規劃的，出讓方有權解除土地出讓合同，收回土地使用權。二是符合城市規劃的，受讓方經出讓方和當地市、縣人民政府城市規劃行政主管部門同意，可以改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，調整土地出讓金。

筆者認為：該公司申請的住宅用地土地登記，應按照第三種意見，建議把土地登記和執法監察同時進行，一邊走土地登記程序，一邊走行政執法程序。待執法結束后，再行發放國有土地使用證。