對劃定永久基本農田的思考

紹興縣國土資源局 樓啟明

對劃定永久基本農田的思考

紹興縣國土資源局 樓啟明

劃定永久基本農田是黨的十七屆三中全會提出的堅持最嚴格的耕地保護制度，確保糧食安全的一項戰略性措施，進一步表明了在我國實行最嚴格的耕地保護政策的決心，為耕地保護提供了新的管理政策工具。劃定永久基本農田是一項新工作，缺乏可借鑒的工作經驗，本人以實際工作為出發點，就永久基本農田的劃定與保護提出一些初步設想。

一、劃定永久基本農田還是基本農田永久保護

永久基本農田是對新一輪土地利用總體規劃確定的基本農田實行永久保護還是在此基礎上有選擇性的劃定一批基本農田實行永久保護，這是我們在具體工作中必須首先界定的一個問題。

黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高”，提出了永久基本農田的概念。我們知道，基本農田是從戰略高度出發，根據一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，按照土地利用總體規劃確定的在規劃期內不得占用的耕地，是必須確保的耕地最低需求量。基本農田是在土地利用總體規劃期內不得占用，基本農田保護區依附于土地利用規劃，隨土地利用規劃的修改而調整，而永久基本農田在規劃期限上獨立于土地利用規劃之外，在不同的土地利用規劃期都是基本農田，不隨土地利用總體規劃的修改而調整。“永久基本農田”的基本農田含義具有普遍性，而其特殊性體現在永久上。由此可見，永久基本農田應是在現有基本農田的基礎上選擇劃定實行永久保護、嚴禁占用和調整的優質基本農田，而不是把現有基本農田不加區分地全部實行永久保護。

二、 劃定永久基本農田的現實意義

眾所周知，我國建立基本農田保護制度已有二十年歷史，實踐證明，劃定基本農田保護區，對切實保護耕地，保障糧食生產能力，促進經濟社會可持續發展發揮了積極作用。基本農田保護法規以及占用與補劃政策、質量提升與補償制度已全面建立實施，并在實踐中不斷完善。1994年國務院頒布并實施《基本農田保護條例》，2000年6月，最高人民法院作出了關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的司法解釋，非法占用基本農田五畝以上以非法占用耕地罪處罰；非法批準征用、占用基本農田十畝以上的，以非法批準征用、占用土地罪定罪處罰。基本農田保護深入人心，無論是政府領導，基層干部群眾都知道基本農田“五不準”，是吃飯田，不能動。

在嚴密的保護措施和嚴厲的法律制度下，只要監管到位，基本可以杜絕非法占用基本農田的行為，規劃期內的基本農田也能得到有效保護，再提出劃定永久基本農田，意義何在？我們知道，傳統的基本農田保護規劃是用基本農田保護率來衡量規劃成果的，劃定的基本農田質量參差不齊，規劃的前瞻性較差、彈性較小，基本農田保護規劃與其他規劃之間難以較好地協調銜接，沒有預留足夠的建設用地空間，一些建設項目選址涉及基本農田，地方政府為了社會經濟發展而對基本農田進行局部調整也在所難免，調整的總量相對較小。更為嚴重的是，以往我國基本農田依據土地規劃而定，隨著規劃調整也就出現了基本農田重新劃定調整的現象。伴隨著每一次規劃的調整修改，質量較好的水田和平坡耕地占基本農田的比例一次次減少，旱地等其它土地和斜坡耕地一次次增加，同等面積基本農田的糧食生產能力呈下降趨勢。從規劃角度看，城鎮周邊、交通道路兩側耕地大多地形平坦、土層深厚，宜耕條件最好，作為建設用地的區位條件也是最好的，是城鎮發展的重點區域，是保護與保障矛盾最為突出的地區。通過建立永久基本農田保護區來“倒逼”城鎮發展邊界和發展組團，可以控制城鎮邊界無限制擴張，促進城鎮內部土地集約利用和產業結構優化，認識到這一點，就不難理解建立不隨規劃修改而調整的永久基本農田的重大現實意義。

三、 永久基本農田的劃定原則

新一輪土地利用總體規劃已經劃定了基本農田，不但確定了數量，也落到了地塊，建立了管理信息系統。永久基本農田不是在現有基本農田上的簡單重疊，而是在新一輪土地利用總體規劃已劃定基本農田的基礎上通過選擇確定部份優質基本農田不隨規劃調整而得到長期保護，從而實現基本農田保護區的基本穩定，確保糧食生產能力不下降，保證優質耕地“留于子孫耕”。在永久基本農田的劃定上，需掌握好如下四方面原則。

1、選擇性原則。永久基本農田應在現有基本農田基礎上劃定，不同于基本農田的鮮明特點是它的永久性，其覆蓋面并不是越大越好。一些宜建性不好的緩坡、斜坡基本農田，本身被占用的機率不高，就不必用永久基本農田的形式來保護。

2、 指令性原則。一個地區的永久基本農田劃多少、劃哪些，應有上級政府指定。在目前基本農田保護補償機制缺位的情況下，基本農田保有量較多的地區承擔更大的耕地保護責任，并支付相應的保護成本，同時，也預示著他們將會失去耕地轉為建設用地帶來的機會收益。況且，耕地的低收益與城鎮土地的高價格相比，任何補償機制都會顯得軟弱無力。“誰種地，誰受窮”，保護了基本農田，失去了發展機會。經過新一輪土地利用規劃修編，“城鎮周邊不能留基本農田”，“基本農田是城市發展的障礙”也是各級基層政府的普遍認識。在這種情況下，由基層政府自已確定永久基本農田的數量與地塊，難免重蹈基本農田劃定“上山下灘”、“劃遠不劃近”、“劃劣不劃優”的覆轍。

3、 成本最小化原則。永久基本農田是基本農田保護制度的補充和完善，任何一項政策措施的實施，都要花費人力、物力、財力。我們已經劃定了基本農田保護區，基本農田保護的所有法規、政策制度同樣適用于永久基本農田，不應個別地區有一些基本農田被非法占用而懷疑否定現有的基本農田保護制度，切忌因永久基本農田的重要而搞一些超越現有管理水平和不符當地實際的一些制度、規章。永久基本農田的特征是不受規劃調整的基本農田，實施的重點是在規劃上體現它的永久性。

4、 綜合效益原則。永久基本農田為建立耕地保護補償機制和落實各項重農政策提供了政策平臺，永久基本農田建設應當與農業綜合開發、糧食功能區建設、小流域綜合治理、清水河道建設、土地開發整理復墾與標準農田建設相結合，減少重復建設，發揮最大效益。

四、永久基本農田的劃定思路

目前，第二次土地調查已全面完成，新一輪土地利用總體規劃修編已將結束，劃定永久基本農田的技術條件已經成熟。永久基本農田劃定主要涉及劃定面積和具體落位問題，它的劃定不僅要充分體現其實質內涵，而且要符合各地實際，通過劃定適量永久基本農田來達到長期穩定保護基本農田的目的。

在劃定模式上，可以考慮重點區域保護和指令計劃指標分解下達相結合的方式，分別作為國家級和地方級永久基本農田。

國家級永久基本農田數量和地塊由省級人民政府直接劃定。范圍可以包括全省重要的糧食功能區、蔬菜生產基地，對全省范圍內重要的糧食生產功能區和重要的農業景觀區進行長期保護，以確保為國民提供必要的糧食來源和保持良好的生態環境。

地方級永久基本農田由縣（市）級人民政府劃定，根據土地利用總體規劃和基本農田保護規劃，按照現有基本農田分布狀況，省級政府指令性確定各地劃定永久基本農田總量。由地方政府負責落實地塊、編制圖件表冊、建立數據庫。

劃定永久基本農田的根本目的是保護糧食生產能力，保證糧食安全。永久基本農田占基本農田數量的比例以多少為宜，筆者以為不必拘泥于數量的多少和保護率的高低，重要的是永久基本農田的質量與位置。在南方丘陵、平原地區就糧食生產而言，水田是質量最好的耕地。水田的地貌特征明顯，易于同其它耕地區分，便于實際操作。穩定了水田面積，就保護了大部分的糧食生產能力。劃定永久基本農田的重點對象應是水田，可以考慮在新一輪土地利用規劃確定的基本農田的基礎上，十五畝以上的連片水田和部份平坡旱地作為永久基本農田保護。

五、永久基本農田的保護措施

基本農田保護的一系列政策法規包括基本農田保護區劃定，占用基本農田審批制度、基本農田補劃和基本農田保護責任制都適用與永久基本農田。對永久基本農田而言，保護措施在三個方面需進一步完善：

一要完善相關法規，明確法律地位。永久基本農田的特殊性就是它的永久，它不隨規劃期的結束而調整。要實現這一目標，就必須修改完善有關涉及基本農田保護的法律法規，加入永久基本農田劃定和保護的相關內容，為永久基本農田劃定和保護提供有力的法律支持。

二要明確保護責任，以權責相一致的原則落實基本農田保護責任。在上一輪規劃中，各地都層層簽訂了基本農田保護責任書，鄉鎮與村、村與農戶也有保護責任書，這對宣傳基本農田保護起到了一定作用，對保護基本農田沒有實質性作用。主要問題在于它的責、權、利不一致，如：在現行體制下，基本農田的劃定權責在鄉（鎮）、縣（市）政府，基本農田規劃調整、農地轉用的權責在縣（市）以上政府，村和農戶就難以對自己的基本農田數量承擔保護責任。其次保護責任書個別條款的設制上與基本農田保護法規重疊，在基本農田取土、挖沙，非法占用都有相應的政策法規，責任書上無重復之必要。按權責相一致的原則進一步研究完善各級基本農田保護職責，才能把基本農田保護責任落到實處。

三要建立基本農田保護補償機制，對劃入永久基本農田的耕地實行經濟補償。盡管耕地的低效益與城鎮土地的高價格相比，任何補償都難以在利益驅動方向上逆轉，但承擔基本農田保護的地區客觀上為不承擔或少承擔基本農田保護的地區帶來了糧食安全的社會效益、經濟效益和生態效益，理應得到補償。在補償機制上，以永久基本農田為平臺，整合各種渠道的耕地保護資金、重農政策向永久基本農田傾斜，真正用于吃飯田的保護建設，使農民在經營永久基本農田中的經濟收益有實質性突破，從而調動農民保護基本農田的積極性、自覺性。